我国城市建设管理长期以来一直贯穿了“人民城市人民管、人民城市人民建”的思想，实践证明，坚持群众工作路线，实现人民群众的利益，是一项不可动摇的执政基础，立党为公，执政为民，从时代的角度，站在社会整合和社会控制层面上，我国现代化城市建设管理中能否代表最广大人民的根本利益是极其重要而且引人注目。现代城市呼唤可持续发展的长效管理机制，健全城市社区的公众参与制度，是实现人民愿望，满足人民需要，维护人民利益的有效途径，广泛有序的公众参与，是发展社会主义民主政治，建设社会主义政治文明的重要内容，也是顺应城市建设管理新思路、新局面和新举措的客观需要。
一、公众参与是政治文明建设的重要内容
城市社区的公众参与是指公民或单位不通过国家代表机关直接参与处理社会公共事务，是实现依法治国、依法治市，促进社会主义民主和法制的基础。依法治国，就是广大人民群众在党的领导下，依照宪法和法律规定，通过各种途径和行使管理国家事务，管理经济文化事业，管理社会事务，保证国家各项工作都依法进行，逐步实现社会主义民主的制度化。“扩大基层民主，保证人民群众直接行使民主权利，依法管理自己的事情，创造自己的幸福生活，是社会主义民主最广泛的实践。” [1] “要坚持和完善社会主义民主制度，丰富民主形式，扩大公民有序的政治参与，┅┅保证人民群众依法直接行使民主权利，管理基层公共事务和公益事业，对干部实行民主监督。”[2]这一论断进一步揭示了社会主义法治国家的人民性、民主性和法制性，阐述了公众在有关公共利益、公共事务管理等方面的参与是社会主义法治国家的一个重要方面。发展社会主义民主政治，最根本的是要把坚持党的领导、人民当家作主和依法治国有机统一起来，在城市建设和管理过程中，健全民主制度，丰富民主形式，扩大公民有序的政治参与，保证人民依法实行民主选举、民主决策、民主管理和民主监督，享有广泛的权利和自由，尊重和保障人权，是人民当家作主的应有之义。
政治文明是人类社会政治生活的进步状态，是人类所获得的政治实践的总和。政治文明包括政治意识文明、政治行为文明、政治制度文明三个层次，其中核心和关键是政治制度文明。[3]政治文明建设就是借鉴人类一切政治实践过程中所取得的有益经验和成果，根据本国特定的经济、政治、文化的特点，健全和完善民主政治制度。不同的社会形态有不同的社会政治文明，随着人类的发展，文明程度从低级到高级的不断提高，对物质文明、精神文明以及整个社会文明提供了重要保证，不同的文明之间可以相互借鉴与渗透，促进人类社会的和谐有序健康的发展。公众参与城市规划管理兴起于20世纪中叶欧美发达国家，至今已经成为众多发达国家城市管理体系中一个重要的法定环节。自20世纪60年代“新公共行政”以来，经过70、80年代“新公共管理”的发展，以及90年代“重塑政府——企业家政府”的再发展，政府公共管理的理论与实践已经发生了比较深刻的变化，强调：市场化导向、顾客意识导向、授权与分散管理导向、竞争性公共服务导向等等，政府行政改革作为转变公共行政规范的追求目标，成为发达国家城市管理体制创新的亮点。
我国政治文明建设，在城市管理方面需要全体社会成员的积极投入，广泛参与，只有充分发扬民主，使公民有更多的参与机会、参与条件、参与渠道，公民才会真正树立起高度的主人翁责任感。我国进入80年代后，公众参与城市规划、建设和管理逐渐兴起，各地陆续初步探索着公众参与的途径和机制，取得了一定的有益经验，主要体现在参与城市建设的层面上分别体现在立法、执法、社区自治管理等不同阶段，从参与的手段上有书信、电话热线、上网、上访、听证程序等不同方式。但总体而言，我国公众参与尚处于初步探索阶段，首先，我国公众参与通常以个人而非团体的声音向政府规划部门表达意愿，其次，主要以偶尔的新闻舆论来进行干预，群众来信、来访等，“走投无路——求助媒体——媒体曝光——获得救济”的模式是畸形的，甚至公众往往因为走投无路，对政策所受损的切身利益难以预测的情况下，必然采取群体的“非制度性参与”，即突破现存制度规范的行为，在社会正常参与渠道之外发生的活动。它说明了我国公众参与城市管理的机制尚不完善，况且偶然的的新闻报道，只是滞后的、迟到的公众参与，对城市建设管理决策的影响大多如螳臂当车，决策失误所导致的国家或集体利益的损失已无法挽回。因此发达国家政治文明中城市建设方面公众参与制度的有益经验值得借鉴。
二、社区参与落实公民的基本权利
公众参与城市社区建设管理体现着政治文明在社会基层上的推进和发展。公众参与制度就是利用社会成员的自主性、参与性所形成的自治愿望，来组织城市社会成员参加各项公共事务。社区是城市社会的细胞，是社会稳定的基础，其实体性内容包括社会成员参与社区的经济、治安、环境、文化、服务和公共设施等诸多方面的管理和建设，实现每个社会成员的自由和平等权利。城市中个体生活空间的压缩所形成的生活上相互依存性，为共同参与社区建设提供了自然时间和空间的便利条件，在一定意义上，公众参与的程度和成效，反映了一个城市社会经济和文化开放的水平，也是衡量城市规划、建设和管理从纯技术性转变为政策性、综合性的转型标志。
公众参与的权利主要是体现着基本人权之一——自由权，具体化为落实公众参与社区建设的“三权”，即知情权、参与决策权、寻求救济权。知情权是公众有效行使参与权的前提和基础，公众知情后才能避免参与流于形式，才能克服公众与政府和有关当局的信息不对称而导致的参与受阻。落实知情权从两个方面落实，一是公众的知情权内容，个人或组织能够获得有关城市社区规划、建设已经或可能产生重大影响的公共信息和活动资料；对建筑工程、项目有知情权、询问权。相应的政府建设、规划等各有关部门有提供信息的义务，以保证公众参与权的实现。
参与决策权，就是在公众参与中建立保证公众参与的可靠程序，程序应该是透明的、可靠的，对公众参与的机会，贯彻公开、公平、公正的原则。寻求救济权，就是公众对规划决策进行监督，当公众因规划错误（违法或不合理），有办法诉诸救济，特别是公众获得有关信息的要求被置之不理时，或者被错误的全部或部分拒绝提供，回答不当时，以及遭到其他一切可能或已经受到人身权、财产权侵害时，有权寻求救济的机构和程序，并且，这些机构和程序所提供的救济是免费或低收费的。
公众参与社区建设管理是政治参与的一种表现形式，它使自上而下的政府行政管理转变为上下互动，服务和管制相结合的新型城市公共管理模式，政府鼓励和促进公众在城市建设和管理决策过程中的参与。传统的国家直接行政转化为政府与社会之间协调合作的“互动”行政，主要体现在：达成共识、共同促进和广泛参与。这种良性互动关系的基础是政府的行政合法性，和公众对政府的信任。社区参与可以制约行政主体的自由裁量权，防止行政权的滥用与违法行使，确保政府公正、合理地行使公共权力。同时公民也要守法，因为权利也有可能会滥用或违法行使，导致社会秩序和公共利益的破坏。社区参与，离不开行政权的保障和增进公共利益和公共安全，维护社会秩序和公民的合法权利，所以既要在积极支持行政机关及其工作人员行使职权，又要从分尊重公民的人格和合法权利，调动公民的积极性，参与公共事务，增进公共利益。另外，也应该看到，在社区参与的实际运作中，两者难免发生矛盾，无序的公民参与引发非理性、负面的举动和行为，进而影响行政效率，为了保障公共秩序和效率，必须对公民参与加以规范，即有序参与，坚持中国共产党的领导，贯彻民主集中制，遵循法治原则，通过理性沟通和平和对话，达成互相理解，才能兼顾自由与秩序、公平和效率。
三、健全和完善社区参与制度
社区参与制度的核心是组织体系建设，社区建设目标是以居住地为特征，以居民认同感和归属感为纽带，以提高居民生活质量、综合素质和文明程度为目的，以社区成员自我教育、服务、管理和约束为手段，有党的领导和政府指导、社会各方参与、群众自治的区域小社会，形成共居一地，共同管理、共促繁荣、共保平安、共建文明、共求发展的社会化自治管理体制和运行机制。社区自治组织健全和完善上，可以将现有的居委会和业委会进行归并整合，使其吸纳群众参与的空间更大、能力更强。
其次，健全和完善社区参与的程序，公民参与是民主程序的核心概念，只有通过广泛的参与，公民才能体会到什么是人民民主，在心里上认同和建立民主的作风，在行为上获取民主办事的方法。我国长期以来常常把程序视为繁文缛节，在立法上，偏重于规定各种静态的行政制度，忽视和轻视通过现代行政程序对公共行政的实施有效的动态调整。实现法治，就是要求公民有效的参与城市建设和管理的立法，参与法律的实施。程序性内容对于健全社区公众参与，推进基层民主建设具有非常重要作用，不可或缺，没有公众参与的一套规范的程序，就意味着公众参与社区建设还没有确立为一项制度，社区实现自我管理、自我教育、自我服务和自我监督的目标尚有很大的差距。程序性内容保证公众参与城市建设能够实施和操作的一套运行程序，也就是公众参与城市建设管理的所必须遵循的具体操作规则，包括适用范围、参加主体、基本步骤等方面，主要围绕不断完善社区组织的自治功能，由六个环节构成：一是确定讨论的议题，二是召集社区会议，三是充分讨论，发表意见。四是实行表决，作出决策，对于涉及到社区公共利益的事务，则应当由全体居民和单位或者他们的代表来表决，一旦表决结果作出，就可视为“社规民约”，社区内的成员都应当遵守，否则将受到舆论的谴责和公众的蔑视。五是指定执行方案和措施，明确各成员的分工。六是检查监督，贯彻公众制约机制，会议的结果是否取得成效，将最终保障公众参与社区建设的实现，也更激励公众参与的机制，增强公众参与社区建设的程度。
再次，转变政府管理职能，实现有限政府的目标。自治并不意味着政府管理社会职能的弱化，而是管理方式从具体的事务包办转变为制度环境的建设。调整法律法规，对社区的性质、社区自治组织的产生和设置、法律地位及其各自的职责权限划分，社区组织与基层政权机构、居民和社区内其他社会组织的关系等做出明确规定。例如，选聘或解聘物业管理企业，是决定物业管理的重大事项，应当由业主大会或代表大会做出决定。自治组织作为执行机构，具体办理与物业管理企业订立、变更或者解除物业管理服务合同的事项；政府有关房地产管理部门对使用物业维修基金的次数、经额、用途等实施宏观的监控。另外，社区自治组织负责协助政府办理对社区的必要事务，基层政府根据“费随事转”的原则，保证政社事务的分离。
当然城市社区自治必须从国情出发，适应社会主义市场经济的发展阶段，在法制的框架下逐步实现。参与的扩大，保证了社会各利益主体平等参与公共事务的决策，体现了城市管理的民主、科学、透明、规范和效率，行政机关要坚持公平、公正、公开的原则，直接涉及群众切身利益的部门要实行公开办事制度，保障公民直接参与。此外，政治文明在城市基层的建设还存在不少新的课题，需要在坚持党的领导、社区事务评议、社区事务咨询协调等方面进一步地探索。
注释
[1] 《邓小平文选》第三卷，第210页
[2] 江泽民在党的“十六大”报告
[3]彭庆军等：《政治文明研究综述》，载《理论前沿》2002年第22期。
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