南京依法治市实践研究

石寿宁

http://www.yfzs.gov.cn/ 2003-06-24 12:28:35

[关键词] 南京；依法治市；研究
[摘  要] 南京的依法治市工作在市委的领导下，取得了显著的阶段性成效。根据建设社会主义政治文明，推进“三个文明”协调发展新形势的要求，市委要认清我市依法治市的有利条件、面临的挑战和存在问题，加强研究，在实践中充分发挥总揽全局、协调各方的关键性作用，继续全面推进依法治市的进程。

    深入学习贯彻党的十六大精神，从建设社会主义政治文明的高度，全面推进依法治市，确保我市现代化建设事业沿着法治的轨道健康发展，必须对依法治市的现状和发展进行理性的回顾、分析和思考，才能始终发挥党委总揽全局、协调各方的领导作用，在实践中改革和完善党的领导方式和执政方式，不断提高党的领导水平和执政能力。

    一、依法治市的成效和经验

    所谓依法治市，是指在国家所确定的依法治国的宏观框架内，认真实践依法治国方略，全面推进区域性的民主法治建设，依照体现人民群众意志的法律法规来管理城市的经济、政治、文化事务，使法律成为社会基本的调整、控制和统治手段，成为人们行为的基本依据和评价尺度，以实现城市的法治化，推进城市的现代化。①
    南京是司法部确定的省会城市依法治市试点。自1991年2月市委作出《关于全面开展依法治市的决定》以来，在各级党委正确领导下，在人大、政府、法院、检察院等方面的共同努力下，依靠全社会的参与，持之以恒地推进依法治市工作，有力地促进了城市经济、政治和社会生活的依法运行和健康、协调发展。主要表现是：地方立法取得新进展，逐步走向规范化、民主化；法制宣传教育取得新成绩，良好的法制氛围基本形成；依法行政工作取得新业绩，行政行为逐步纳入法制化轨道；公正司法水平取得新提高，法律权威得到有效维护；基层民主政治建设取得新推进，依法治理步伐加快；监督实效取得新提升，形成了多层次、多层面的监督格局；整治市场经济秩序取得新成效，树立了良好的城市信誉；法律服务工作取得新发展，服务质量不断提升，为维护社会稳定和服务经济建设发挥了积极作用。②多年来，在全市上下的共同努力下，依法治市工作不断向纵深发展，积累了不少好的经验，主要是：坚持党委总揽、各方参与，形成依法治市工作整体合力；坚持围绕中心、服务大局，保持依法治市工作生机和活力；坚持依靠群众、执法为民，赢得人民群众对依法治市工作的积极支持和广泛参与；坚持突出重点、分类指导，依法治市工作整体推进；坚持与时俱进、开拓创新，依法治市工作不断赢得新发展、开创新境界。③
南京是江苏的省会，处于长江三角洲，是区域性经济、政治和文化的中心，处于中国最有前途和竞争最激烈的地区，从加快我市富民强市，在全面建设小康社会的基础上，率先基本实现现代化的进程来看，要不断推进城市的政治文明，提升城市文明的格次，使城市经济、政治和社会发展获得持久的发展动力，必须始终坚持依法治市不动摇。

    二、依法治市的有利条件、面临挑战和存在问题

    我市曾先后荣获了全国“二五”普法先进单位和“三五”法制宣传教育先进城市称号，依法治市已经有了良好的基础，但也要正视面临的挑战和存在问题。
    （一）有利条件。主要是：市委始终的高度重视为依法治市提供了坚强的组织领导，使得依法治市工作始终纳入市委领导的工作视野，摆上富民强市，加快城市发展全局谋划，使法治与改革、开放始终相伴，与经济、社会发展始终同进；持续的经济发展为依法治市提供了强有力的物质保证；南京丰厚的人文资源为依法治市提供了良好的文化支撑；以党政组织为骨干的纵向到底、横向到边的工作网络体系为依法治市提供了坚实的工作基础。
    （二）面临的挑战。第一，新的机遇期带来了新挑战。新世纪头20年是“重要战略机遇期”。我市2001年人均国内生产总值已接近2500美元，已进入可以集中精力进行经济建设、促进经济腾飞的“加速期”。依法治市工作能否抓住这些机遇取得更大的发展，是我们必须认真思考的问题。第二，文化交融与观念碰撞带来了新挑战。我们所处的时代，是一个社会转型、体制转轨的市场经济时代，也是一个思想观念互相激荡碰撞、各种矛盾错综复杂、犯罪和社会问题呈多发高发状态的变革时代。时代要求我们不断变革观念，而与之相反的是各级领导干部对贯彻依法治国方略，优化投资环境，深入推进依法治市的长期性、艰巨性认识还不够。第三，加入WTO后的一些伴生问题带来了新挑战。 “入世”后的竞争，表现出来的是经济实力、科技实力的竞争，而背后则是法治环境、服务体系的竞争。“入世”后最大的变化是经济运行法治环境的变化，最大的风险是对游戏规则缺乏了解，最大的挑战是法治建设的挑战。④深入开展依法治市，建设诚信文明的法治环境，就要主动应对这些挑战。
    （三）存在问题主要表现为“三性”：1、立法上的滞后性。时代的变革很快，往往是现实情况发生了变化，而我们的有些规定仍然没有改变。且有些规定的统一性不够、前后的一致性较差，影响了政府的公信度。2、执法上的随意性。有法不依，执法不严，甚至违法不究的现象仍然存在，执法随意性大的现象屡禁不止，从而损害了民众对法治的信仰和对法律应有的尊敬。3、监督上的乏力性。执法工作中一些久禁不绝的问题，往往与执法监督不力有关。当前行政监督体制中存在着上级监督信息不灵、同级监督缺乏制约、下级监督软弱的问题。监督的不到位，使得行政机关不能有效地防止下级执法人员不作为、乱作为。⑤

    三、进一步抓好依法治市的对策

    要实现党的十六大提出的建设社会主义政治文明的目标，市委作为总揽全局、协调各方的领导者，不仅在依法治市决策中处于主导地位，而且在依法治市的实际运作中起着关键性作用。必须更新观念，摒弃一切落后的做法，变革一切旧的体制弊端，支持一切创造性的实践，全面推进依法治市的进程。
    （一）要进一步加强党对依法治市的领导
    依法治市是实现党的领导的根本途径和保障，是党在新形势下治理社会的新手段，是党从一个革命党转变为执政党的标志。市委对依法治市的领导方式，主要是政治领导、思想领导和组织领导，通过制定政策方针，提出立法建议，推荐重要干部，发挥党组织和党员的作用，进行思想宣传，坚持依法执政，实施党对国家和社会的领导。⑥因此，首先，要牢固树立法律至上的理念。树立“法律至上”权威，就是树立党的执政地位的权威，就是树立人们当家作主的权威。其次，要完善党内民主制度。党的各级组织要以保障党员民主权利为基础，从体制机制创新入手，建立健全充分反映党员和党组织意愿的党内民主制度。第三，要善于使党的主张经过法定程序变为国家意志。要由过去党委直接代替政府功能或与党政联合行政转变到通过人民代表大会制度实现执政，把党的主张与国家和人民的意志统一起来，保证党的执政目的的实现。第四，要把好政权机关推荐重要干部关，各级党的领导干部要依法履行职责。
    （二）要进一步完善依法治市的社会条件
    依法治市依赖的社会条件，其自身无能为力，需要外在的社会予以提供，依法治市可以影响但不能创造这些条件。要实现城市经济、政治、文化等社会基本要素与法治之间的良性互动，推进富民强市的进程，必须下大气力完善依法治市的社会条件，为依法治市的与时俱进提供不竭的动力源。
    1、推进经济市场化。在经济全球化和我国加入世贸组织的新形势下，南京区域经济要参与国际经济合作和竞争，必须抓住破除体制障碍这个重点，通过健全法制，实现公平竞争；深化行政体制改革，实现政府职能转变；建立和完善基本的社会保障体系等，在经济市场化的进程中同步推进法治化。
    2、推进政治民主化。当前主要是：第一，提升民主意识。要培育主体意识，畅通参与渠道，为市民参与城市政治、经济和文化生活提供平台，使市民能真正对公共权力运行的方向、过程和结果发生现实的影响。第二，完善民主制度。要大力推进农村基层民主，加强社区民主建设，坚持和完善职工代表大会和其他形式的企事业民主管理制度。
    3、推进意识理性化
    理性化的意识是依法治市深入推进的根本性的基础条件，依法治市运行过程如立法、执法、司法、守法和法律监督等需要理性化的意识作为支撑。意识理性化的重点是法律意识的理性化和与法律意识相协调的道德意识的理性化。主要是提高宪政意识、程序意识、平等意识和法律、道德结合意识。要动员和组织人民群众开展形式多样的法治与德治相结合的自我教育和实践活动，在全社会形成尊重法律、依法办事氛围的同时，培育良好的道德意识和社会风尚。
    （三）要准确把握依法治市的基本环节
    围绕城市发展的目标，从总体上综合把握依法治市的实际运作，主要应抓住以下几个环节：
    第一、规范城市规划、建设和管理。这是城市政府依法行政的重要内容，也是城市治理的重点、难点。目前，我市在这方面还存在着一些问题，如前所述“三性”问题。同时在队伍建设方面还存在着许多与现代化城市管理不相适应的地方。解决这些问题，从根本上说要从健全法制着手，建立科学的行政决策制度，把城市改革发展的决策同地方立法的决策结合起来，以法律手段保证城市规划、建设和管理决策的实施。
    第二、保障社会安定和有序运行。这是城市发展的前提条件，因而也是依法治市一个重要内容和目标。主要从以下几方面着手：一是严厉打击违法犯罪活动；二是及时化解群众矛盾纠纷。要充分发挥社区居委会的作用，增强社区居民的认同感和参与度，就地化解社区矛盾。三是合理协调依法保护社会各方权益。
    第三、提升城市综合竞争力。政策和体制环境无疑是影响城市综合竞争力的重要因素。通过法律的治理，改善城市软环境，使城市的竞争力上升到一个新台阶，是依法治市的当然内容。因此，要创新政务模式，推进“服务型”政府建设；要优化政策环境，推进科技创新机制的建立和完善；要建立人力资源机制，推进“人才高地”建设。

[参考文献]
①陆印、周直·依法治市理论与实践[M]·南京出版社，2001
②③南京市依法治市办公室·《南京市依法治市工作十年回顾》，2000－12
④李源潮·在中共南京市委第11届二次全会上的报告[R]，2001－12－04
⑤李福全·在南京市进一步转变作风文明执法动员大会上的讲话[R]，2002－09－12
⑥江泽民·在中国共产党第十六次全国代表大会上的报告[R]，2002－11－08

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