用法治的观点审视人民调解

全国人大内务司法委员会司法室章晨

http://www.yfzs.gov.cn/ 2003-04-29 23:13:48

人民调解是中国的一项重要的民主政治制度，因其便捷、及时、低成本化解矛盾纠纷，减少讼累，增进人民内部团结，维护社会稳定而得到政府的肯定和支持，也得到人民群众的欢迎和拥护，并随着中国法制化的进程一步步走向规范化、制度化、法制化。

一、人民调解有深厚的伦理基础和法律渊源

“无讼”是儒家对社会秩序的一种理想。这种理想渗透在中华民族几千年的文明史中，并逐步形成“乡治调解”、“宗族调解”、“邻里亲朋调解”等息讼解纷的制度。秦汉以来，调处息讼进入司法实践；至两宋，趋向制度化；明朝《大明律》使调解成为法律规范。中国共产党人继承并发展了中华民族“和为贵”的优良传统，创造性地建立了人民调解制度。这项制度从一开始就在法制的呵护下成长着。苏维埃根据地制定的一些法律规范，就有“苏维埃有权解决未涉及犯罪行为的各种争执问题”（《苏维埃地方政府暂行组织条例》），“凡民事一切纠纷应历行调解”（《陕甘宁边区民刑事件调解条例》）等明确规定，为新中国建立以后人民调解制度的发展和完善打下了坚实的基础。新中国建立之初，政务院颁布《人民调解委员会暂行组织条例》，标志着人民调解作为一种法律制度在新中国正式确立。

二、人民调解组织有清晰确定的法律地位

1982年，新中国的第4部宪法明确规定人民调解委员会为村民委员会和居民委员会下设的调解民间纠纷的群众性组织。在此后制定的多部法律中，都维护了人民调解的这一法律地位。

村民委员会组织法第二十五条：村民委员会……设人民调解委员会……。

居民委员会组织法第十三条：居民委员会……设人民调解委员会……。

民事诉讼法第十六条：人民调解委员会是在基层人民政府和基层人民法院指导下，调解民间纠纷的群众组织。

法院组织法第二十二条：基层人民法院除审判案件外，并且……指导人民调解委员会的工作。

继承法第十五条：继承人应当协商处理继承问题，协商不成的，可以由人民调解委员会调解或者向人民法院提起诉讼。

1989年，国务院颁布实施的《人民调解委员会组织条例》作出了与民事诉讼法相同的规定。按照《人民调解委员会组织条例》的规定，人民调解委员会的任务为调解民间纠纷，并通过调解工作宣传法律、法规和政策，教育公民遵纪守法，尊重社会公德，向村（居）民委员会反映民间纠纷和调解工作状况，反映公民的意见和要求。依靠人民调解委员会做好人民调解工作，不仅可以及时有效地解决社会成员之间的民事纠纷，防止矛盾激化，预防犯罪发生，维护社会安定，还可以减轻司法机关的负担，降低司法成本，提高司法效率。当然，人民调解委员会的调解活动必须依法进行，即调解的范围必须合法，受理的是民间纠纷；调解的方式方法合法，不能强制调解，不能压制公民的诉权；调解达成的协议合法，不能违背法律法规，不能损害第三者的合法利益。

三、人民调解协议是有法律效力的民事合同

确认人民调解协议的法律效力，是人民调解制度的核心问题。根据民法通则、合同法、民事诉讼法等法律精神，最高人民法院作出司法解释，经人民调解委员会调解达成的、有民事权利义务内容，并由双方当事人签字或盖章的调解协议，具有民事合同性质。当事人应当按照约定履行自己的义务，不得擅自变更或者解除调解协议。这项规定为人民法院审理涉及人民调解协议的民事案件提供了依据，解决了争议多年的人民调解协议的法律效力问题。

人民调解协议的法律效力来源于：（1）签订协议的双方当事人具有相应民事行为能力；（2）双方当事人意思表示真实；（3）关于权利与义务的约定不违背法律法规的规定、不损害社会公共利益或第三人利益；（4）形式符合法律规定。人民调解委员会居间调解，没有改变双方当事人签订协议是民事法律行为的性质。

四、人民调解制度的完善需要法律支持

中国的人民调解因它的法律地位、法定任务和法律后果而受到国内外的广泛赞誉，但并不是说这一制度完美无缺。当今，诉外调解在许多国家存在，成为一种趋势，我们应该研究和借鉴他们的长处，以完善我们自己。

人民调解制度的完善需要法律支持。这是因为在法治的社会里，法律是人民行事的准则。有关部门和专家正在研究扩大人民调解的内涵、范围，建立调解人员的准入制度，改革对人民调解工作的管理，等等。我们支持并愿意参与这些研究，促进人民调解法制化的进程。

需要强调的是，人民调解的法制化并不只是人民调解组织的法律化，也不是指人民调解工作的专门立法。从法制建设的全局着眼，人民调解的法制化应该既包括上述内容，也包括其他法律法规对这项制度的支持，还应包括人民调解组织依法调解、双方当事人依法履行义务。

　

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