冲突、原因及对策
——对基层人民法院参与和推进法治江苏建设的分析
李 侠
法治进步是社会文明的重要标志，法制健全是社会长治久安的根本保障，法治社会是人民梦寐以求的政治理想。1996年3月，八届人大四次会议提出了“依法治国，建设社会主义法制国家”。胡锦涛总书记在十七大报告中提出，要“全面落实依法治国基本方略，加快建设社会主义法治国家。”从法制到法治，从“建设”到“全面落实”和“加快建设”，标志着中国共产党的治国方略正在进行符合时代精神的历史性转变。
2006年11月，江苏省委明确提出建设“法治江苏”的战略目标，这是江苏省全面贯彻“三个代表”重要思想和科学发展观、全力推进“两个率先”的一项重大战略举措，是实现三个文明协调发展、社会长期安定和谐、人民群众安居乐业的一项根本性建设。积极参与和推进“法治江苏”建设事业是当前全省政法机关的一项重要政治任务，也是人民法院保持正确政治方向、全面加强队伍建设、不断提高司法能力的根本要求。人民法院受理的案件80%在基层，80%的法官和其他工作人员在基层，直接面对农村广大群众的也主要是基层人民法院。因此，基层人民法院在当前尤其要注意抓好法治江苏建设各项举措在工作中的贯彻。
经过多年的建设与发展，人民法院队伍状况总体是好的。但也应当看到，司法不规范、不公正、不文明等问题还不同程度地存在，有的还相当突出。尤其在基层人民法院，各项工作中与法治建设的要求还存在诸多冲突、不和谐之处。本文将就这些冲突的现状及原因做一粗略的分析，并对基层法院如何贯彻法治理念、推进法治建设提出初步的设想。
一、冲突及原因
经过多年来的努力，全省各基层法院在加强基层审判工作、队伍建设、法院改革、法庭建设、物质装备和办公现代化建设等方面，均取得了较的进展，现代司法理念在广大基层法院干警中得到普遍的树立。但是，我们应该清醒地看到，在一些基层法院的工作中，还存在与法治建设的种种冲突之处，有的是历史遗留下来、一直未能很好解决的，有的是改革发展过程中出现的新情况、新问题。
（一）案件审理、执行的总体质量距离“公正与效率”的要求还有一定的差距，仍有少数案件存在裁判不公、效率不高的现象，影响了司法的权威性和公信度。
由于司法环境、审判管理、法官素质、考核机制等多方面的因素，从而不同程度地影响到案件质量和效率。
从法院内部监督方面看：
一是立案环节缺乏规范。部分法院立案庭的职能不健全，受理审查制度不严格，对立案条件的掌握、起诉申诉材料的要求、审批程序和时限的界定等存在很大的随意性和不确定性。
二是审判监督工作存在缺陷。“有诉必理”制度，虽然疏通了法院内部的申诉渠道，但也使一些当事人滥用申诉和申请再审的诉讼权利，造成申诉和申请再审案件急剧增多。司法实践中，由于对“确有错误”有不同的理解和掌握标准，当事人与检察机关不服法院裁判结果而申请再审与多次提出抗诉的现象经常出现，造成不良的社会效果。
三是监管力度不够大。近年来，法院审判、执行工作快速发展，法院改革不断深化，但相关的管理工作没有与之相适应，有关法规相对滞后，法官自由裁量的空间增大，却缺乏及时、必要的监管，致使权力缺乏有效制约。如实行合议庭负责制，放权后，相应的监督、制约措施没有及时跟上，个别负有监督和业务指导的职能部门或庭领导因忙于办案等，疏于指导和监督，个别合议庭审判长也未能真正负起把关的责任，对审判和执行中存在的问题不能及时发现和纠正，致使一些案件处理失当，极个别法官利用手中职权违法违纪。
四是违法审判责任追究工作机制未建立完善。对“五类案件”的审查，是开展违法审判责任追究工作的基础。目前，最高人民法院对“五类案件”审查工作尚没有制定统一的实施办法，各地实施办法各异，成效不一。此外，对监察和审监部门审查职责分工问题看法不一，定性确认机构不明确，以致审查中发现的涉嫌违法审判案件的定性和责任追究仍有一定难度。
从法院外部监督方面看：
一是监督有待规范和完善。表现为极少数人滥用法律赋予的监督权，变集体监督为个人监督，存在对个案实体事前监督或事中监督、反复监督以及过分干预法院独立行使审判权的问题。
二是媒体监督未能遵循相关规则。部分新闻媒体为片面追求轰动性新闻效应，往往对正在审理的案件进行片面报道，或者对一些司法个案刻意进行艺术渲染，夸大其词甚至失实报道，从而造成误导视听，在一定程度上影响了人们对司法公正的正确评价。
三是检察机关对民、行案件抗诉范围过宽。公权过多介入私权，使各类生效裁判，存在因抗诉而再审的可能，不利稳定既定社会关系。
（二）基层法院审判运行机制不完善，各审判业务部门“独立作战”，缺乏对其他工作环节的兼顾。
有的基层法院排期开庭与审判人员自主合理安排之间存在冲突，审限和结案率考核指标与调解工作需要做耐心细致的说服工作之间存在冲突，审判环节只顾结案而忽略后期执行工作难度之间存在冲突，立案、保全、审判、调解质量有待进一步提高，等等。这些都需要深化改革，增强各部门的协调功能，最大限度地减少全系统的运作阻力，提高审判工作整体运行的质量与效果。另外，诉讼运行的复杂化、执行难的影响，导致当事人打官司的投入和风险均在上升，已经出现当事人包括企业对通过诉讼渠道实施公力救济信心不足转而寻求私力救济的趋向。
（三）基层法官队伍的整体素质有待进一步提高，少数司法人员“执法为民”的宗旨意识不够强，工作作风简单生硬，违法违纪现象仍时有发生，损害了法院和法官的良好形象。
基层法官在学历层次、知识水平、业务能力和工作作风等方面，与法官职业化要求有较大差距，业务素质与审判工作要求还不适应。不少人学历达不到《法官法》规定的大学本科学历要求，不能通过国家司法考试，成为法官职业化推进的难点和薄弱环节。究其原因：
一是进入法官队伍的渠道不一。近几年，法院进人大多从法律高等院校通过考试进入，而前些年进入法院的人员渠道比较杂乱，导致现有法官水平参差不齐。
二是基层法官业务学习重视程度不够，且接受培训的机会极为有限。尽管每年院内也开展不同形式的学习培训，但由于经费紧缺，培训层次比较低，培训效果大多不太理想。
三是受地方经济发展条件、进入法院门槛条件以及组织人事部门编制等方面的制约，素质较高的法律专业人才不能顺畅地进入法院，有的法院多年未招录一名法律专业人才。长此以往，不仅导致基层法院队伍结构越来越不合理，而且可能出现审判人才断层现象。
四是现有法院人才流失倾向比较严重。经济欠发达地区的基层法院干警的收入待遇较低，国家增资政策往往得不到很好的贯彻落实，另外，受地方组织部门的约束过多，干警职级待遇得不到正常的调整。收入的低下、政治的卑微、前途的无望导致人心不稳，尤其是近年来通过国家司法考试的、高学历的部分年轻干警，调出或辞职离开法院的现象比较突出，应当引起各级领导的高度关注。
五是法院缺乏相应的人员淘汰机制，出口不畅。对于一些不适合在法院工作的人员，法院难以通过一种有效机制将其淘汰出法院，组织人事部门也很少帮助法院协调安置人员。
六是案多人少的矛盾日益凸显。由于法律专业人才引进难，业务骨干陆续流失，加之机构改革中实行“一到切”，一批审判经验丰富的法官提前退休或离岗退养等原因，使得各地基层法院审判一线力量普遍紧张，法官办案压力过大。
（四）司法环境有待进一步优化。
一是对法院的宪法地位普遍认识不到位。相当多的地方党委、政府部署工作，研究问题，安排人事等方面把法院等同于一般行政机关，最典型的就是有的地方每年组织的“群众评议机关”活动，把法院与诸多行政执法机关放在一起进行评议。
二是地方和部门保护主义在一些地方还不同程度地存在，影响基层法院审判权的依法独立公正行使和审判职能的有效发挥。最突出的表现是司法权威没有真正确立，在遇到一些利益突出、影响较大或有其他因素介入的案件，某些单位或个人于法不顾，通过各种渠道、运用各种手段干预案件审判，使法官裁判案件面临很多压力和阻力；拒不执行法院生效裁判，有的单位或个人甚至暴力抗法；有的行政执法机关公然维持违法的行政行为，或者即使法院判决了也不执行，不法的行政行为不能得到及时纠正。
三是不少地方基层法院承担职能以外的工作任务。有的行政机关常以保障行政权、服务大局为名，指派司法机关配合其工作，抽调法官干警从事一些非司法活动，如参与违章建筑拆迁、计划生育、维护治安、绿化，等等；有的地方特别是经济欠发达地区党委、政府，明令安排法院人员离岗招商办企业，给法院下达创收指标和招商引资任务。由于法院的人事、财政权均归属于地方，对地方有较的依赖性和服从性，很多基层法院对上述种种非正常的现象大多选择妥协。
二、对策
新阶段新要求。“依法治国”理念的深化和“法治江苏”建设的推进，不仅为基层人民法院今后的发展指明了目标，而且提供了强大的政策武器。人民法院要谋求更大的发展，就必须要践行科学发展观，自觉贯彻落实社会主义法治理念，围绕“公正与效率”工作主题，统筹做好审判工作、法院改革和队伍建设三件大事，从思想上、组织上、业务上全面加强基层建设，采取切实措施，努力解决工作中与法治理念的种种冲突之处，为推进“法治江苏建设”事业作出不懈努力。
（一）在坚持和落实党的领导上下功夫。我国宪法明确规定了党对国家的领导地位。人民法院作为国家政权的重要组成部分，是党通过司法手段管理国家和社会事务的重要力量，理所当然地要在党的领导下开展工作。这既是由党的先进性和党在建设中国特色社会主义伟大事业的历史地位决定的，也是由我国人民司法的政治特性和人民法院肩负的重大政治、社会使命决定的，是人民法院必须遵循的根本政治原则。当前，在人民法院依法行使审判权的问题上，存在着两种错误倾向：一种是一些地方还没有认清人民法院的宪法地位，存在着不当干预司法的现象；另一种是一些法院干警不能正确对待党委的领导和社会的监督，把党委领导同志关心、督促法院公正司法当作干预司法。这两种错误倾向的存在，既不利于党加强对司法工作的领导，也将使人民法院工作偏离正确的政治方向，不能正确履行党和人民赋予的职责。因此，参与和推进“法治江苏”建设的首要任务是，在坚持党的领导的前提下，正确处理好党的领导与依法独立审判之间的关系。这也是人民法院工作沿着正确方向前进的根本政治保证。
（二）在加强和改进基层思想政治工作上下功夫。基层法院干警长期工作在审判第一线，面临着异常复杂的社会环境和执法环境，承担着非常繁重的审判工作任务。对此，必须充分发挥思想政治工作优势，引导好、保护好广大基层干警的积极性、创造性，把他们的思想、精力统一到审判工作、法院改革上来。要紧密结合基层干警思想、工作和生活中产生的诸多问题，不断改进和创新思想政治工作的内容、方式、机制。坚决防止和纠正思想政治工作与审判工作脱节、与干警思想状态脱节的现象，把做思想工作与解决实际问题结合起来，通过解决实际问题引导干警提高精神境界。
（三）在强化和落实基层组织建设上下功夫。一是突出抓好领导班子建设。上级法院应继续加大对基层法院领导班子的考察和协管力度，认真协助地方党委把好“关口”，从优秀法官中选拔基层法院班子领导成员，尤其要配好、配强一把手。同时着力培养选拔优秀年轻干部，不断完善基层法院领导班子的年龄结构、知识结构。二是加强领导班子自身建设。认真学习“三个代表”重要思想，牢固树立现代司法理念，注重积累审判实践经验，努力学习与审判工作密切相关的各类知识，努力提高决策水平和管理能力。三是建立和完善基层法院人员录用制度。坚持“凡进必考”原则，公开考试，择优录用，切实把优秀法律人才吸收到基层法院队伍中来。要积极争取地方党委和组织部门的支持，采取各种可行措施，尽可能多地招录高等院校法律本科以上的毕业生，不断提高基层法院队伍的整体素质。同时，对不适合法院工作的人员以及超编进人、非正常渠道进人等，应按有关规定予以清理辞退。
（四）在深化和创新审判业务建设上下功夫。一是强化大局意识和公正司法意识。把为大局服务的指导思想贯彻到审判工作中去，确保裁判公平正义。上级法院要对基层法院进行定期或不定期的检查和指导，积极帮助基层法院解决审判业务上遇到的问题，统一执法尺度，从制度和机制上确保审判工作质量和水平。二是进一步实现基层法院管理工作规范化，健全审判和执行程序规范、审判人员和其他工作人员岗位责任规范等规章制度，形成严有标准、评有依据、抓有章法、推有动力的日常管理机制。三是进一步深化基层法院审判方式改革，积极推进人事制度和完善法院内部机构改革，进一步落实公开审判制度，按照精干、高效和方便诉讼的原则，合理协调符合现代审判规律的审判组织，切实解决审判工作中存在案件质量不高、办案效率迟缓、司法裁判不公等问题。四是积极推进干部教育培训制度，建立分级培训制度。要把培训与法官的考核、晋级晋职挂钩，真正形成“培训、考核、任用”三位一体的有效运行机制，不断提高基层干警的综合素质和职业技能。
（五）在贯彻执行纪律作风建设上下功夫。一是认真落实党风廉政建设责任制，严格执行“十三个不得有”的规定、最高法院的“两个办法”、全省法院“六条禁令”，以及其他廉政制度，加大对违法违纪问题的查处力度，坚决清除各种消极腐败现象。二是建立健全监督制度与机制。要从查办的典型案件中分析发案原因，寻找制度和管理上存在的漏洞，抓住重点环节和重点部位，着眼于事前、事中监督，探索建立结构合理、配置科学、程序严密、制约有效的权力运行机制。三是针对基层法院的实际状况，围绕审判作风，认真解决好司法公正、司法效率方面，对待当事人的态度、与律师的关系方面，以及文明执法、热情服务等方面存在的问题；围绕工作作风问题，认真解决好在真抓实干、务实高效、狠抓落实等方面所存在的问题，围绕工作纪律，认真解决好工作松弛、内部管理不严、不到位等问题，在人民群众中树立良好的形象，建立司法权威，夯实审判工作的群众基础，使基层人民法院能够真正发挥其在“法治江苏”建设事业中应有的作用。
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