二、南京市依法治市的主要经验
对南京市依法治市具有全局推动意义的经验主要有以下五条：
第一、党委统一领导，组织机构有力
南京市委始终对开展依法治市工作极其重视，从1991年初就成立了由市委统一领导的依法治市领导小组，1993年又根据工作需要充实了领导小组的力量，由市委副书记任组长，市人大、市政府、市政协分管领导任副组长，市法院、检察院及其他有关部委办局主要负责同志任组员。市直各部门、各区、县也按照这一原则成立了本部门本区域的依法治理领导小组。1993年8月，南京市制定了《依法治市领导小组工作规范》，明确规定市和市直机关各部门、各区、县依法治市领导机构的有力和高效。南京市依法治市领导小组对工作真抓实干，定期开会讨论依法治市进展情况，解决各种矛盾和困难。市委书记王武龙、市长王宏民、市人大常委会主任胡序建等主要领导将依法治市工作摆在十分重要的位置，王武尤书记认为，现代化城市的发展主要靠三件法宝：一是靠经济立市；二是靠科教兴市；三是靠依法治市。王宏民市长经济强调依法治理关键要严，首先是领导自律要严；其次是执法过程要严。只有严，法律才有权威，政府才有权威，才能干一件事成一件事。南京市依法治市之所以取得较大成绩，还在于依法治市领导小组之下有一个做实事的办公室，由司法局陆印副局长兼任办公室主任，与司法局合署办公。该办公室不仅能及时、正确、有效地将领导小组的决策化为具体行动，而且能积极主动地开展工作和指导工作，既是领导小组的办事机构和智囊机构，又是全市依法治市的组织机构和协调机构。目前，南京市委、市政府正在从规格、机构、人员、经费等方面进一步加强该办公室的力量，使其能更好地承担起全方位推进依法治市的繁重任务。
第二、围绕中心工作，制定实施规划
南京市1991年就制定了依法治市5年规划，1993年又对该规划进行了修改，并制定了每年度的实施计划，无论是5年规划还是年度实施计划，都被纳入了南京市经济、社会发展的总体规划和精神文明建设的总体目标之中；从而既进一步明确了在建立社会主义市场经济的新形式下开展依法治市工作的目标、任务、方法和步骤；使其具有长期的和全局的指导意义；又将依法治市工作与经济工作及其他各项工作有机地结合起来，使其更易于落在实处。
第三、明确治理标准，严格考核验收
1994年8月，南京市制定了《依法治市工作标准》，明确规定了市和市直各部门、各区、县、乡镇、工厂、学校、街道、行政村等单位开展依法治理工作的范围、目标和具体要求，将软任务变成了硬任务。全市还推行了依法治理的领导目标责任制和层层目标责任制，将依法治理任务分解，并摸索了一整套各单位依法治理是否达标的考核验收办法，将其作为各级领导班子和领导干部的重要政绩，达不到标准的实行一票否决制。如白下区制定了《依法治区百分考核标准》，分别对依法行政、依法治街、依法治镇、依法治厂、依法治村、依法治校、依法治店等各个方面制定了百分考核标准；玄武区制定了《依法治理工作验收标准(试行)》，秦淮区制定了《依法治理达标验收实施办法》。
第四、既抓制度建设，又抓普法育人
南京市在开展依法治市的过程中，抓住了法治的本质是制度与人的良性互动这一关键，一方面将二五普法、法制教育作为一项基础性工程来抓，以全面提高从领导干部、到执法人员、到全体市民的法律知识和法律意识；另一方面对从政权建设、民主建设、廉政建设，到立法、执法、司法，到市场经济、精神文明、社会治安等各个方面进行了全方位的建章立制工作，并使其相互配套，整体推进。
第五、注重典型推动，突出专项治理
南京市注重根据依法治市的推进情况，在不同时期确立不同的典型，总结经验，分类指导，以点带面，以块带条，逐步全面推进依法治市工作。仅1991年至1992年，南京市和各区县就抓了67个各种不同类型的典型。1994年，南京市侧重抓了7个单位6种不同类型的试点，并组成了7个联络组，每个组有一名市领导任组长，分别对试点单位进行具体指导，总结推广其经验。在抓好典型的同时，南京市适时地将依法治市工作全面推开。1994年全市有三分之一乡(镇)、行政村、企业、二分之一街道开展了依法治理，1996年全市则有三分之二乡(镇)、街道、企业、行政村将达到依法治理标准。为了集中力量迅速治出成效，南京市还根据国家法制建设和南京城市发展与管理的具体情况，确定每年度依法专项治理的重点、难点和热点问题。1993年度重点推动了市容卫生和市场秩序两项依法治理；1994年度重点开展了社会治安和禁放烟花爆竹两项依法治理；1995年度重点进行了外来流动人口的依法管理；1996年则重点抓了经营销售假冒伪劣产品和工程建设市场两项依法治理。
三、从依法治市到依法治国的几点思考
思考之一：国家法治与地方法治应当同步
依法治国是一个全方位、全局性的国家工程，既不可能在国家法治推进不力、法制统一受到破坏的情况下率先实现地方法治；也不可能在地方法治进展不大、地区间法治发展严重不平衡的情况下全面实现国家法治；而必须在国家统一领导、地方有力推进的体制下逐步实现国家法治和地方法治。由于国家法治动力在很大程度上大于地方法治动力，决定了实现国家法治与经济体制改革在动力上的一个根本不同之处在于，一个地区、部门或单位在经济体制改革的很多方面一般有自发的动力，愿意自主摸索和试验；而推进法治则在很多情况下可能缺乏这种自发的动力，需要自上而下注入自觉的动力。因此，推进依法治国应当以上下齐动、以上为主、全面规划、整体推进的方式来组织实施，这可能是全面推进依法治国和依法治市工作的基本思路。
思考之二：法治作为治理手段与法治作为价值目标应当统一
法治首先是一个价值目标，其固有原则、内容和标准是一个有机的整体，是依法治国和依法治市应当达到的最终目的。法治同时又是一项治理手段，是推动国家或城市的政治、经济、社会全面协调发展的基本方法。毫无疑问，法治作为治理手段与法治作为价值目标应当是统一的，不能对法治采取实用主义或工具主义的态度，认为有用的就用，作用不大的就不用；认为好用的就用，不好用的就不用。一些地方往往只注重依法治民，不注重依法治官；只注重依法治基层，不注重依法治权力；少数地方甚至存在着以“人治”推行“法治”、以“枉法”治理“违法”的现象。其结果是不可能促使领导干部学会如何自觉地在法律之下提出问题、思考问题和解决问题；不可能确立法律的尊严和权威。因此，在推进依法治国的过程中，必须切实纠正这些不良现象，以实现法治目标与法治手段的有机统一。
思考之三：法治的单项建设与法治的整体推动应当衔接
法治是一项规模宏大的全方位社会工程，必须对立法、执法、守法、普法、法律监督等法治的各个环节以及每个环节的各个方面全面规划，整体推进，而不能零打碎敲，零星建设。实践中各地在依法治理时往往只愿抓面上的、容易出成效的法制建设，而不愿抓深层次的、不容易见成效的法制建设，结果常常导致事倍功半，甚至相互抵消。如各地一般只注重抓普法，不太注重抓司法队伍建设，结果导致一个司法人员的腐败就足以抵消一百个普法人员的工作，只注重抓立法，不太注重抓严格执法、守法和监督，结果导致法律无法真正落实到社会生活的各个方面。当然，．法治的整体推动并不排斥在特定时期集中力量加强某一薄弱环节或关键环节的法制建设，如当前就要重点抓好执法环节的法制建设，但这种特定环节的单项法制建设既应当以法治的整体推动为基础，又应当与整体推动相衔接，以此将依法治国和依法治市工作全面、深入地向前推进。
(本调查由《依法治国研究》课题组进行，主持人为袁曙宏，执笔人为袁曙宏、祁述裕、课题组成员还有张恒山、王健、姜南杨、沈岿、龙显雷、王锡锌等)
(1996年12月7日《法制日报》第二版)
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