依法治国，建设社会主义法制国家，是党在新的历史时期根据社会发展趋势和国家管理规律作出的又一重大决策。它标志着在相当长的一段历史时期内，致富强国、建设社会主义现代化国家和依法治国、建设社会主义法制国家将成为两项既互为基础、义互为内容的统一的奋斗目标。
出于报效国家的使命感和责任感，我们首都十余名法学、政治学、经济学、文学、社会学的教授、博士、记者今年3月成立了《依法治国研究》课题组，力图从多学科角度重点调查和解剖几个依法治理时间较久、成效较明显的省、市、县和企业，以在实证调查和理性分析的基础上探索依法治国的规律和方法。
南京市既是全国省会城市依法治市试点城市和二五普法先进单位，也是全国城市综合整治十佳城市和卫生十佳城市，依法治市成绩较为突出。在司法部和南京市委、市人大、市政府的支持下，我们课题组成员于1996年7月、8月、10月三下南京，对该市依法治市情况进行了为期近一个月的全方位调查，采访了南京市委书记王武龙、市长王宏民、市人大常委会主任胡序建、市委副书记汪正生、市委秘书长王浩良等主要领导，举行了20余次各种类型的座谈会，调查了30多个市直部门和区、县、乡、镇、街道、行政村、工厂、商场、学校等依法治理的先进单位，获得了极其丰富的第一手资料。在此基础上，课题组经过数十次深入讨论和反复征求各方意见，最后形成了本调查报告。
一、南京市依法治市的初步成效
实现国家的现代化需要营造国家法治环境，实现城市的现代化同样需要营造城市法治环境。为了逐步将南京市建设成一个具有良好法治环境的现代化大都市，南京市委、市人大、市政府根据全国和南京市政治、经济、社会发展的现实条件和客观需要，于1991年初不失时机地作出了在南京全面开展依法治市工作的决定。近6年来，南京市在立法、执法、守法、普法、法律监督等各个方面做了大量行之有效的工作，初步形成了一个健康、有序的都市法治氛围。依法治市所产生的整体合力，已在很大程度上促进了南京市政治、经济、社会的健康、协调发展，推动了南京市的全方位法制建设，为南京市1998年全面实现小康，2000年市区率先基本实现现代化，2010年成为经济发达、环境优美、融古都特色与现代文明于一体的现代化的江滨城市，形成国际化大都市的基本框架构筑了强大的优势，奠定了坚实的基础。
城市良好的法治环境主要体现在城市信誉、法律公正、社会稳定、正气昭彰和法制统一五个方面。南京市委、市人大、市政府在推进依法治市的过程中，坚持以这五个方面为重心，持之以恒，一抓到底，取得了较为突出的社会成效。
(一)这是一方信誉之地
人无信不立，企业无信不立，城市无信同样不立。为了大大提高南京城市经济的吸纳力和辐射力，南京市将确立城市信誉作为良好法治环境的核心来抓。该市依法治市的决策者深刻地认识到，市场经济的本质就是法制经济、契约经济、信誉经济。只有通过依法治理，使南京市所有的市场经济主体都严格遵循公平竞争、诚实信用的原则；只有使维护城市信誉与维护企业信誉成为密不可分的整体，一损俱损，一荣俱荣；只有将确立信誉变成每个经济主体的自觉行动，才能大大提高南京市在市场经济中的整体信誉和形象。
加强合同意识、自觉履行合同是确立城市信誉的基础。目前，南京市企业普遍将重合同、守信用视为企业的生命和发展的根本，将合同管理作为对企业进行依法治理的突破口。五一一厂是全民所有制大型企业。该厂通过成立经济技术合同管理委员会对合同进行严格审查和统一合同示范文本等方法，大大提高了合同管理和履行水平，从对1991年依法治厂以来2994份合同的抽查，合同合法率100％，履约率99．39％，货款回收率99．93％，合同纠纷率O．065％。交通部三航局三公司建立了经济合同的上报制度和台帐制度两级管理形式。1995年，全公司签订经济合同1340份，总额3．5亿元，无一份无效合同。
严格保证产品和商品质量是确立城市信誉的核心，南京市各执法部门始终将打击假冒伪劣产品摆在十分重要的位置，有效地制止了假冒伪劣产品进入市场。南京市商业局所属企业遵循“质量第一，用户第一"的宗旨，根据《产品质量法>等有关法律，建立了严格的商品质量制度，自觉地将商品质量视为企业的生命。南京市中央商场股份有限公司将其经营的6万余种零售商品全部在保险公司投保，消费者如发现购买的是假冒伪劣产品，除由保险公司全额赔偿外，中央商场还将给予举报人300元的奖励。该公司以其良好的信誉和优质的服务荣获“全国无假冒伪劣商品商店”、“全国最佳信誉企业”等称号。
切实保护消费者权益、提高服务质量是确立城市信誉的十分重要的方面。新街口百货商店服务有限公司是全国十大百货商店之一。该公司为了保护消费者合法权益，确定向消费者倾斜的四原则：即商品可退可不退的，以退为主；可换可不换的，以换为主；可修可不修的，以修为主；责任分下清的，以我为主。1995年该公司共处理退换货84000余次，退换金额764万元。新街口百货商店以其优质的服务，荣获“全国用户满意企业”称号。
良好的城市信誉，推动了南京市经济的快速、健康发展。国内生产总值在1993年提前实现了翻两番的战略目标，1995年达576．5亿元(当年价)，人均达1 1000元，国内外对南京市的投资大幅度增加，1991年至1995年，该市批准成立了外商投资企业3980家，1000万美元以上大项目有151家，外商总投资额达68．84亿美元。国内很多企业也纷纷在南京投资建厂。一些投资者经过比较后深有感触地说。“在南京投资虽然不可能在短期内获取暴利，但却有很大的后劲和很强的安全感。”这道出了在全国某些地区不重视区域信誉的情况下，南京率先确立城市信誉并取得佳绩的实情。
(二)维护法律尊严
为了进一步维护法律尊严、树立执法机关的形象，南京市自1992年开始率先进行了部分区县人大代表评议区县人民法院、人民检察院、公安(分)局执法公正状况的试点工作；在总结经验的基础上将评议对象逐步扩大到了工商、税务等行政执法机关，并于1995年在全市范围内全面推开，形成制度。
南京市人大代表评议工作分为准备、调查阅卷、评议、整改四个阶段。几年来全市有2174名市、区、县人大代表参与评议，召开座谈会173场，走访群众33288人次，调阅卷宗7035卷，提出意见和建议1011条。人大代表提出的评议意见既涉及具体案件处理和办案作风，又涉及到制度建设和廉政建设；既切中要害，又切实可行。如白下区公检法“三长”在向区人大常委会汇报时激动地说：“代表提出的问题都是我们过去长期没有意识到或虽意识到但未及时解决的。评议对我们加强队伍建设有好处。有人民这座靠山，有人大做后盾，我们领导的工作以后更好做了，腰杆也更硬了。”
人大代表对执法机关的评议工作，有力地促进了其公正执法和公正办案，产生了良好的社会反响。人大代表评议还直接推动了各执法机关的制度建设和作风建设，达到了标本兼治、整改结合的总体目标。南京市人民政府制定了《南京市行政执法和执法监督暂行规定》，建立了行政执法责任制。南京市人民检察院制定了《南京市检察机关案件回访考察制度》，发布了《南京市检察机关“禁酒令”》。南京市中级人民法院重新修订了《南京市中级法院错案责任追究实施办法》，确立了严格的错案追究制和案件督察制。严格的制度建设和作风建设保证了南京市各执法机构的公正执法和廉洁执法。如市中级法院今年上半年共审理各类案件1514件，被上级法院改判和发回重审的只有2件。全院干警上交美金、金戒指等折合人民币2万元，拒受礼金额达5万多元。
从人民制定法律，到人民监督法律实施，南京市通过人大代表评议，沟通了一立法者、执法者和守法者之间的监督和交流渠道，捍卫了法律的权威和尊严。一切为了人民，一切依靠人民，这正是南京市营造法治环境、维护法律尊严的出发点和归宿。
(三)确保一方平安
安全稳定、正义昭彰、邪气不显是依法治市应当实现的重要目标之一，是良好的都市法治环境的基本内容，是城市经济和社会全面发展的基础。为了确保一方平安，南京市委、市政府从开展依法治市以来，一直将实现社会治安的根本好转作为工作重点，采取“打防并举，重在治本"的方针。一方面大力抓专门机关的工作，初步形成了以市公安局指挥中心为龙头，以卫星定位系统与计算机图形系统联网为工具，以计算机人口信息系统为支撑，以巡警为基本力量，以联防关卡、报警亭、流动巡逻车以及治保联防为基础的覆盖全市、快速反应的城市防控体系，大大提高了动态环境下的快速反应和整体控制能力；另一方面大力抓群治群防，提高全体市民学法懂法、遵纪守法、见义勇为、积极与违法犯罪现象作斗争的主动性和自觉性。如“段朝风飞贼案”以及“锁金村杀人纵火案”、“西家大塘劫持入质案”、 “7·20”抢劫杀人案等重大案件，都是经群众举报、公安机关一举破获的。
从1992年以来，全市刑事案件逐年回落。1994年全市杀人案件下降19％，强奸案件下降15％，抢劫案件下降18．9％，抢夺案件下降13．6％，伤害案件下降23．1％，实现了1983年“严打”以来五类暴力性犯罪首次整体下降。自1993年1月到1996年6月南京市重大刑事案件发案率及其占全部案件的比重在全国同等城市中始终居未位，其中后者每年均低于各市平均水平近20个百分点。
根据南京市公安局向各界群众发放的5800份《公众安全调查问卷》统计结果，在“您对当前社会治安状况总的评价如何?”的问题中，1995年很好的占34．5％，较好的占54％，一般的占10．8％，较差的占0．7％，很差的仅占0．1％。南京市以其依法治市的实际成效使社会治安较早步人了持续、稳定、良性发展的轨道，赢得了人民群众发自内心的赞扬。
(四)匡正世风有法治
杜会主义精神文明建设的核心是思想道德建设；思想道德建设的基础是法制建设。法制既规定着社会主流道德的性质、内容和发展方向，也决定着道德实现的程度。南京市委、市人大、市政府在推进依法治市的过程中，不仅能较为自觉地运用法律手段，从确立和实现道德规范两个方面进行思想道德、社会公德、职业道德和家庭美德的建设，而且十分注重营造信誉、公正、安全、和谐的法治环境来培育道德生长的土壤。
南京市从依法治市一开始，就将普法作为一项确立人们共同行为准则的基础性社会工程来抓。领导干部、青少年和外来暂住人口是南京市全民普法的重点。全市建立了县处级以上领导干部每月一个学法日制度和学法档案。1995年12月至1996年1月，全市共有18000余名县处级以上领导干部参加了学法考试，参考率达96％，提出普法建议55600多条。南京市在校80％的中学、60％以上的小学对学生进行了大规模的普法教育，建立了一些“中学生学法园地"和“娃娃学法园地”。1995年下半年，南京市还对全市40多万暂住人口分批进行了法制教育，并对5万多人进行了学法考试。南京市十分重视发挥新闻媒介的普法作用。如南京电视台与市法院合作，自1994年4月1日在全国率先开办每周一次现场直播法院审理案件的《法庭传真>节目以来，到目前为止已播出了120余期，产生了很好的普法效果，全国各地纷纷效仿。南京市既轰轰烈烈又扎扎实实的全民普法，又将人们的思想、行为规范到法律上来，为确立最基本的道德准则打下了坚实的基础。实践证明，学不学法、懂不懂法大不一样。如南京市在对外来暂住人口进行法制教育之前，其犯罪率占全市总犯罪率的50％以上；进行法制教育之后，其犯罪率下降到40％左右，且打架斗殴、不道德的现象也大幅度减少。
通过严格实施法律来矫正人们的道德观念和道德行为，这是南京市的成功做法。南京电视台《法庭传真》曾以“一个耳光和60元钱的代价”为题，现场直播了玄武区法院审理的一起抢劫案件，在南京市民中引起很大反响。案犯朱宏友在火车站附近，以实施打耳光的暴力手段抢了一个外地人60．元钱，被判了4年有期徒刑。当审判长当庭宣读判决书的语音刚落，就有观众打进热线电话认为判得大重。担任场外评点的法院院长立刻根据刑法有关条文，对本案进行了评点分析，指出抢劫罪因对人身安全造成威胁，故其社会危害性比抢夺罪、盗窃罪都要大，其法定最低刑期是3年有期徒刑。这样一分析，对观众教育深刻。南京市1994年5月通过制定和严格实施《关于禁止燃放烟花爆竹的规定》，在全市禁放烟花爆竹一次成功，无疑是通过严格执法来规范社会道德行为的又一有力例证。
严格执法更要文明执法。只有文明执法，才能开创文明之风，南京市在依法治市的过程中，坚持将提高执法者的素质作为建设文明之师的基础工程来抓。如南京市鼓楼区市容管理监察大队即注重不断用各种标准来规范队员言行，执法中坚持“四个在先”：敬礼在先，出示证件在先，告之公务在先，请字在先。遇到矛盾冲突时，自觉做到打不还手，骂不还口，以实际行动展现了高尚的道德情操，带动了局部社会风气的好转。该大队在1994年执法时遭围攻17次，1995年减少到8次，1996年至8月则减少为1次。
在全面普法和严格执法以制止道德滑坡的基础上，南京市采取了一系列制度措施来加强道德建设。《南京市县级以上党政机关领导干部党风廉政建设责任制》、《南京市市管干部个人重大事项报告制度》、一些部门的《工作人员廉洁自律若干补充规定》等规章制度的建立，有力的推动了党政机关工作人员的思想道德建设。市政府通过制定《从我做起，遵守“七不”》等规定，开展了声势浩大的提高全体市民社会公德意识的活动，产生了较大的社会反响。各行各业的服务承诺、微笑服务、不说忌语等约定，促进了全市职业道德水平的提高。如鼓楼医院制定和实施了《医患道德合约=》，规定医务人员不得收受红包，患者不得馈赠医务人员钱物，谁违反谁负责。合约实施四个月后，回收合约2530份，没有发现一起举报收受红包事件。此外，技术监督局建立了“四不三同时”制度，公安局建立了“周六民警到我家”制度等等。上述一系列规章制度的确立，标志着南京市的社会主义精神文明建设已开始走上制度化、规范化的道路。
南京市在注重营造全市整体法治环境、培育道德生产土壤的同时，还自觉地抓乡、镇、街道、行政村、企业、学校等社区的依法治理，将其作为社会主义精神文明的有效载体和前沿阵地来建设。实践证明，凡是依法治理搞得比较好的社区，其精神文建设就搞得比较好，如建邺区莫愁湖街道自1993年开展依法治街以来，以《莫愁湖街道依法治街规范化管理暂行条例》为依据，通过深入扎实的依法治街活动，全面推进了社会主义精神文明建设，取得了突出的成绩，于1995年被民政部授予“中国街道之星”荣誉称号。南京市整体法治环境和基层社区各个法治环境的改善，有力地促进了南京市的社会主义精神文明建设，一个具有良好道德风范和精神风貌的南京市正在逐步形成。
(五)法制统一在南京
国家法制统一，中央政令畅通，是国家稳定和中央权威的最重要标志，是政治、经济、社会全面协调发展的最重要基础。一段时间以来，执法上的地方利益驱动和地方保护主义问题极其严重，致使国家法制统一和中央政令畅通受到了一定程度的破坏。南京市在推进依法治市的过程中，自始至终将维护国家法制统一和中央政令畅通作为首要标准，市委、市人大、市政府领导清醒地认识到，我国的依法治市是国家法制统一前提下的地方依法治理，而绝不是西方国家的地方自治或城市自治，更不是封建社会的诸侯割据。那种靠牺牲国家法制统一、牺牲国家整体利益或兄弟省市利益、以邻为壑、地方保护的做法来刺激本地经济发展，即使得益于局部和一时，也必将因国家全局利益受损、其他地方迅速效仿以及社会风气整体恶化，而使
本地长远利益和整体利益受到数十倍的惩罚。
正确的认识导致正确的行动。从1991年开始依法治市以来，南京市共制定了18件地方性法规和212件地方规章，没有一件与国家法律、行政法规相冲突。市人大和市政府顶住了地方利益和部门利益驱动的压力，没有对不符合法律、行政法规的原则、精神和具体规定的立法草案开口子。如1994年10月，南京市政府在为市人大代拟《南京市科技进步条例》这一地方性法规草案时，有关部门要求在该法规是作出“被列入市级以上试制计划的新产品可享受一定比例的税收减免待遇”的规定，这项规定虽然有利于推动企业研制、开发新产品，并可为南京市带来可观的经济效益，但考虑到国家税法在这方面没有授权，故市政府删除了草案中的这一条款，维护了国家税法的统一。
更为可贵的是，南京市为了保证国家法律、行政法规的坚决贯彻实施，即使暂时牺牲某些局部利益也在所不惜。如为了严格实施国家环境保护法，坚决执行环境保护的国策，1993年3月南京市政府制定了《南京市污染企业(项目)搬迁暂行规定》，该规定在贷款、免交有关地方税收和费用、扶持企业生产和职工生活等方面均给予搬迁企业(项目)以很大政策优惠。虽然这会影响地方财政收入，但却对鼓励污染企业(项目)搬迂起了很大促进作用。该规定实施后，已有50多个企业(项目)搬迁出城。
在控制基础规模、减轻农民负担、清理预算外资金、打击假冒伪劣产品、治理“三陪”和“三乱”等一系列涉及国家大局的行动中，南京市委、市政府执行中央政令果断、坚决，绝不搞上有政策、下有对策，更不会顶着不办。
当然，面对地方利益和部门利益的诱惑与压力，南京市各执法机关也并非生活在真空之中，但有效的监督机制及时制止了某些执法机关地方保护主义倾向的抬头。如1996年1月15日，南京市栖霞区法院与区政府计划经济委员会联合下发了《关于在全区范围内帮助企业清理催收应收款项的意见》的文件，规定由区法院和区计经委联合成立催款领导小组，帮助企业催收欠款，从中提取一定比例作为办案经费和奖励办案人员。这份文件在栖霞区驻区企业中引起了强烈反响。今年5月份，一名市人大代表向市人大法制委员会写信反映情况，市人大法制委员会认为，“这是受利益驱动作出的错误决定。这种做法一方面影响受理、审判经济纠纷案件的公正性；一方面也形成地方保护主义。”并建议栖霞区人大常委会依法监督。5月29日，栖霞区法院与区计经委下文撤销该文件，纠正了错误的作法。
南京市依法治市的上述五方面成效，只是其依法治市成果的部分反映。为了正确评价这些成效，我们应当始终注意遵循以下三项评价原则：第一，依法治市的成效本质上应当是渐进的，从隐性到显性的成效，而非立竿见影的成效；第二，依法治市的成效本质上应当是综合性的成效，而非单方面的成效；第三，依法治市的成效本质上应当是既重质又重量的成效，而非单纯量的成效。根据这三项评价原则，我们认为，南京市依法治市的成效还只是初步的。只有随着国家整体法治环境的全面好转，只有随着南京依法治市的整体深入，南京市的法治坏境才能越来越好，法治的整体合力才能越来越大，法治的终极社会成效也才能越来越显著和突出。
(本调查由《依法治国研究》课题组进行，主持人为袁曙宏，执笔人为袁曙宏、祁述裕、课题组成员还有张恒山、王健、姜南杨、沈岿、龙显雷、王锡锌等)
(1996年12月6日《法制日报》第一、二版)
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