同志们：
为了更好地落实今年召开的市推行执法责任制动员大会的精神，使全市行政和司法机关尽快建立和落实执法责任制，根据4月22日市推行执法责任制协调会上市委副书记王浩良同志的提议，经市依法治市领导小组同意，由市依法治市领导小组办公室会同市人大常委会法制委、市政府法制局一起，用一天时间举办了这次培训班，对市行政和司法机关以及各区县的分管领导进行执法责任制基本知识和实施方法的培训，旨在强化各级领导的责任意识，充分发挥其在推行执法责任制工作中的组织领导作用。上午，许慧玲副市长作了培训动员，同时对如何全面推行行政执法责任制提出了具体要求；国家行政学院法学部副主任、法学博士袁曙宏教授作了“依法治市与依法行政”的辅导报告。袁教授的报告，从理论和实践的结合上，对依法行政与依法治市的关系，依法行政的内涵、要求和发展等作了深入浅出的阐述，他讲解的行政法制方面的基本理论和基本知识，对于我们正在从事的推行执法责任制的工作实践，具有很强的指导意义。刚才，市交通局、玄武区法院的领导同志分别介绍了本单位实行执法责任制的具体做法和经验，这对各执法机关做好实行执法责任制的工作也必将产生有益的启示。这次培训班，时间虽短，但内容丰富，大家都感到有较大的收获，因此可以说达到了预期的效果。下面，我讲两个问题。
一、我市开展执法责任制工作的基本情况
在全市行政机关、司法机关推行执法责任制，是依法治市深化和发展的内在要求。1995年以来，在市委、市人大常委会领导下，在市依法治市领导小组的统一部署和具体指导下，我市的执法责任制工作通过边研究、边实践、边摸索、边实施，进行了有益的尝试，取得了可喜的成绩，得到了较快的发展，为推进依法治市工作的深入发展奠定了较好的基础。这项工作的开展，大致经历了三个阶段：一是准备阶段。早在1995年8月，按照市依法治市领导小组的安排，市人大常委会法制工作委员会、市依法治市领导小组办公室、市政府法制局派员联合组成了考察组，先后赴河北省辛集市、石家庄市和山东省济南市考察学习了三市实行执法责任制的情况和经验，并向有关领导作了报告。考察学习之后，我市着重在推行行政执法责任制方面初步进行了有关准备工作，包括广泛收集全国各地有关的资料，在全市范围内普遍开展清理行政执法主体、培训行政执法人员和颁发执法证件的工作，从而为推行执法责任制奠定了一定的基础。二是试点阶段。从1996年7月开始，由市依法治市领导小组办公室、市人大法制委、市政府法制局共同组织，首先在市交通局、市工商局、市蔬菜局进行试点， 1997年又扩大到市国土局、市国税局、市审计局、市物价局以及玄武区、鼓楼区等单位，具体摸索如何实行执法责任制的路子。1998年5月，市依法治市领导小组召开执法责任制试点工作会议，组织试点单位交流情况、总结经验，研究确定了执法责任制从建立到实施的阶段性工作目标。6月，市人大常委会主任会议还专门听取了市政府关于实施行政执法责任制试点工作情况的汇报，对全市行政机关推行执法责任制工作提出了具体建议和要求。三是推开阶段。1998年初，市依法治市领导小组根据党的十五大精神，结合南京的工作实践，专门制定了《关于在全市行政和司法机关推行执法责任制的意见》，对如何建立执法责任制提出具体任务和要求，经市依法治市领导小组研究确定后，报市委审定。5月14日，市委批转了《关于在全市行政和司法机关推行执法责任制的意见》；7月31日，市人大常委会作出了《关于在南京市行政机关、司法机关推行执法责任制的决议》。随后，全市有15个区县的党委或人大也相继作出了推行执法责任制的决定、决议，大部分区县政府也制定了行政执法责任制的实施方案，并选择若干部门先行一步，摸索工作思路，这项工作在全市范围内初步展开。今年4月7日，市依法治市领导小组召开全市推行执法责任制动员大会，推广9个试点单位的工作经验，对全面开展执法责任制工作进行了整体部署。各区县、各部门认真贯彻落实全市动员大会精神，其中，绝大多数区县已召开了动员或再动员大会，部署落实具体工作。目前，推行执法责任制工作正在全市逐步展开。
我市推行执法责任制工作，经过三年多的渐进历程，取得了比较明显的进展，特别是试点单位充分发挥了示范引导作用。他们的工作经验对全市执法机关具有很强的指导意义，同时也代表了全市推行执法责任制取得的初步成效。综合起来看，有以下几个特点：
（一）搞好宣传发动，明确推行执法责任制的重要意义
从整体上说，推行执法责任制就是把依法治国的基本方略贯彻到执法机关的工作实践中，建立与之相适应的执法责任机制和监督机制。这既是一项全新的工作内容，又是一项比较复杂的系统工程。因此，我们在推行行政执法责任制工作中，首先注意抓了宣传发动，就推行执法责任制的重要性和必要性统一思想认识，尤其是统一各级领导干部思想认识这一环节。为了全面推行行政执法责任制，市政府法制局采取召开联络员会议、区县局长例会、组织培训班等方式，在全市范围内，对推行行政执法责任制工作进行了广泛宣传发动，进一步统一思想认识。市依法治市领导小组还专门召开了两次试点单位会议，进行具体的动员和部署，各试点单位也都在搞好宣传发动和解决思想认识问题上做了大量工作。
（二）各级领导重视，精心组织协调
推行执法责任制有许多方面的工作需要认真组织，抓好落实。领导重视，精心组织协调是个关键环节。市委、市人大出台了相应的决定、决议，明确要求各级行政和司法机关推行执法责任制，为在我市全面推行执法责任制指明了方向。市政府和市法院、检察院及各试点单位的主要领导对这项工作非常重视，始终把推行执法责任制的工作列入了重要议事日程。各试点单位专门成立了推行行政执法责任制领导小组，明确了具体工作部门和人员负责，做到主要领导亲自抓，分管领导具体抓，使整个工作过程保证了有领导、有组织、有计划地正常运转。特别是市政府加强对推行行政执法责任制工作的统一领导，分管市长具体负责对工作实施情况进行指导协调、检查督促。 去年12月28日，市政府印发了《南京市行政执法责任制实施方案》，明确了推行行政执法责任制的指导思想、适用范围、基本内容、实施步聚和总体要求，为推行行政执法责任制提供了依据。市政府法制局作为政府法制工作的综合职能部门，积极为政府领导提供决策依据，并负责推行行政执法责任制的日常工作。实践证明，加强组织领导是做好推行执法责任制工作的重要保证。
（三）制定实施方案，建立健全有关制度
在执法责任制工作的初始阶段，各试点单位按照市委文件和市人大常委会决议的统一要求，结合本单位的工作实际，制定了推行执法责任制实施方案，并认真组织实施。各试点的行政部门都能按照市依法治市领导小组的统一部署和要求，在明确执法责任的基础上，建立行政执法公示、行政评议考核、违法责任追究等基本制度，并密切结合本单位的实际，制定有关的具体工作制度，充实和完善行政执法责任制。市工商局现已形成了行政执法责任制体系，该体系由执法依据、执法责任分解、执法工作程序、执法工作制度四个部分组成，整理汇集了本机关负责执行和协同执行的法律依据，在局领导、各执法机构、各执法岗位分解落实执法责任，明确了办事程序、处罚程序，建立健全了行政执法公示、行政评议考核、违法责任追究等三个方面共２１项具体工作制度。其它试点单位也都针对各自的工作重点和社会关注的热点，分别建立了具有本部门特色的有关执法责任制度，如市审计局的法定代表人离任审计制度和建设工程决算审计监督制度，市物价局的行政事业性收费监督管理制度，市国土局和市蔬菜局的基本农田保护和蔬菜基地保护执法责任制度等。
（四）加强执法队伍建设，提高执法人员素质
执法队伍是行政执法和司法工作的主体，是各部门推行执法责任制的具体实施者。因此，建立一支思想好，作风硬、业务精、综合素质高的执法队伍，对于推行执法责任制来说就是抓住了根本。从市政府到法、检两院及各试点单位，对这项工作始终抓住不放。首先是把好执法人员的主体资格审查关。在部门审核的基础上，市政府法制局还进行了严格审核把关，严格行政执法证件核发范围，杜绝了合同工、临时工参与执法的现象。其次是认真组织好培训，在市政府法制局统一组织培训的基础上，各单位针对工作实际也相应的组织了学习和培训。培训的内容既有宪法、刑法、民法、行政法以及行政复议和行政诉讼等基本法律知识，也有各系统专业法和职业道德方面的内容。由于认真组织培训，使执法人员的素质有了提高。如市交通局于1998年 4月组织全市所有交通系统的行政执法人员参加了全省统一组织的执法资格闭卷考试，成绩名列全省省辖市的前茅。1998年全市交通系统共实施行政处罚3万6千多起，查补征各项交通规费 2634万元，收取赔补偿费 763．5万元。仅有6起申请行政复议的案件，均以交通部门胜诉而结案。还涌现出了市交通道路稽查总队、市港航监督处、市公路管理处、市车购费征管办等16个省、市级文明执法“示范”单位。
（五）强化监督检查，抓好执法责任考评
推行执法责任制的效果如何，一般的面上了解掌握是不够的，还必须通过评议考核来认定。按照市依法治市领导小组的统一要求，各试点单位结合各自建立的《行政执法评议考核制度》，都定期进行了自我评议考核。如市工商局、国土局等部门专门建立了纪检监察网络，聘请了行政执法社会监督员。请监督员们广泛收集社会群众对执法工作的意见和建议，并监督行政执法工作。在总结试点单位进行评议考核的基础上，市政府于今年4月13日还专门制定了《南京市行政执法责任制考核评议试行办法》。实践证明，强化监督检查、抓好执法责任考评，对执法部门及其执法人员落实好执法责任制既是一个有力的促进，更是一个有效的保障。
但是，在充分肯定成绩的同时，我们要清醒地认识到，我市推行执法责任制还处于初始阶段、起步阶段和摸索阶段，工作发展并不平衡，还有少数部门和地区的领导对此不够重视，对党的十五大提出的实行执法责任制，保证依法行政、公正司法的要求缺乏深刻理解；对当前存在的有法不依、执法不严、违法不究的问题所产生的严重影响，缺乏清醒的认识。因而推行执法责任制工作的积极性还不够高，组织领导不力，工作进展缓慢。这些问题，需要我们在今后的工作中认真加以解决。
二、关于下一步执法责任制工作的总体要求
全面实行执法责任制，是党的十五大提出的一项重要任务，也是我市深化依法治市的重大举措。为了解决当前推行执法责任制工作中存在的问题，使全市行政机关、司法机关按照市委、市人大常委会的要求，扎实有效地推行执法责任制，切实改善行政执法和司法工作，我再强调三点意见：
（一）统一思想，切实增强实行执法责任制的自觉性
党的十五大提出了依法治国的基本方略，今年九届全国人大二次会议又把“依法治国，建设社会主义法治国家”写入了宪法。这充分表明党和国家把依法治国放在更加突出的重要位置。依法治市是依法治国方略的具体实施，是推进我市民主法制建设的必由之路，是进一步深化改革、扩大开放、发展社会主义市场经济的客观需要，是维护社会稳定、实现长治久安的重要保障。全面推行执法责任制是实施依法治国、依法治市的内在要求，是改善我市执法状况、提高执法水平、强化执法机关自身建设的重要途径，也是推进我市依法治市工作向更高层次发展的有力举措。当前，在我市全面推行执法责任制，其根本目的就在于通过明确执法机关的执法责任，建立健全各项执法制度，规范执法行为，着力解决当前存在的有法不依、执法不严、违法不究的问题，使各方面工作纳入法制的轨道，进一步加强全市民主法制建设，从而把我市的依法治市工作水平提高到一个崭新的水平。目前，从总体上来看，我市的执法状况是好的，但是行政机关和司法机关及其执法人员在执法中仍然存在一些不容忽视的问题。一是有法不依、执法不严的现象时有发生，有的执法人员法律意识淡薄，在工作中“有法不知道，知道不执行，执行不严格，违法不追究”的现象依然存在，甚至还出现以言代法、以权压法、执法犯法，在一定程度上影响和干扰了公正执法。二是有的部门之间执法主体不明，执法关系不顺，执法随意和缺乏责任感，重复、交叉执法造成多头执法、越权执法，影响了执法的效率和质量。三是有些执法人员的素质与所承担的执法任务还不相适应，造成执法水平不高，办案、处罚有失公正，社会反响较大，不仅影响了行政执法和司法的效能，同时也损害了法律的尊严以及党和政府在人民群众中的形象。因此，在全市各级行政、司法机关全面开展执法责任制工作，进一步规范执法行为，下决心解决执法中存在的问题，把执法行为纳入法制化的轨道，有利于从根本上提高行政和司法效能，保证各项法律法规的正确、有效的实施，保障各项事业的发展。各级行政和司法机关一定要充分认识推行执法责任制的重要性和必要性，努力增强推行执法责任制的自觉性，以积极主动、认真负责的态度，组织实施好执法责任制工作。
（二）健全制度，把实行执法责任制的工作落到实处
依法治市工作的重中之重是要抓严格执法，要做到严格执法，切实解决有法不依、执法不严、违法不究的问题，必须把握好以下三个环节：
第一，要切实抓好各项制度建设。制度建设是根本性建设。邓小平同志早就指出：“制度好，可以使坏人无法任意横行；制度不好，可以使好人无法充分做好事，甚至会走向反面。”江泽民总书记在十五大报告中强调，必须“从制度上保证党和国家政治生活的民主化、经济管理的民主化、整个社会生活的民主化。”他指出：“一切政府机关都必须依法行政，切实保障公民权利，实行执法责任制和评议考核制。推进司法改革，从制度上保证司法机关依法独立公正地行使审判权和检察权，建立冤案、错案责任追究制度。”由此可见，制度建设在民主法制建设中具有十分重要的位置。我们今天抓执法责任制，就是要从积极的方面、根本性的方面入手，解决行政和司法机关执法中的制度不健全的问题、工作机制缺乏活力的问题、内部监督不力的问题。根据党的十五大精神，我们在总结实践经验的基础上，提出了在落实各级执法责任的基础上，各级行政机关要建立健全行政执法公示制、行政评议考核制和违法责任追究制等基本制度；司法机关要建立健全办案责任制、内部管理制、冤案错案责任追究制等基本制度。我们千万不要把建立这些制度看成是纯业务的工作，而是要看成是一项根本性建设。我们要在推行执法责任制工作中，狠抓这几项制度的建立健全，真正做到：明确本执法机关适用的法律法规；明确各行政、司法部门和其委托、授权的执法单位的执法主体资格；明确各执法部门的主要责任和配合责任；明确每个执法机构、执法岗位和执法人员的执法权限、执法标准和执法程序。各级行政和司法机关要特别重视内部监督机制的建立健全，以确保上述各项制度落到实处。各级政府要切实加强对下级政府及其所属部门的层级监督；各级司法机关要强化监督制约机制，进一步加强司法系统内部的法律监督。制度可以约束人依法办事，但是制度是靠人来执行的。如果制度订了一大堆，而执法人不去执行，那么制度就会成为一堆废纸。因此，抓制度建设必须同抓制度的执行结合起来，必须同队伍建设紧密结合起来，要建设一支政治坚强、公正廉洁、纪律严明、业务精通、作风优良的高素质的行政和司法队伍。
2、要积极推进“三公开”，以公开促公正。根据市委、市政府的要求，今年要在全市党政机关进一步推行政务公开。这对于执法机关来说，就是要实行政务公开、审判公开、检务公开，我们必须认真加以贯彻。依法行政、公正司法的核心问题就是要公平、公正、公开。推行行政执法公示制和审判、检务公开，是人民群众的愿望，也是社会主义市场经济的必然要求。我们讲政务公开，就是要求行政机关各部门，对办理直接涉及群众切身利益的事项，要公开办事程序、公开审批条件、公开办事时限、公开办事结果，让老百姓知道怎样办事，怎样监督行政执法人员和维护自己的合法权益。直接同群众关系密切的“窗口”行业，要实行“窗口式”办公，简化办事手续，方便人民群众，自觉接受社会监督；实行审判公开，就是要全面落实公开审判制度，把立案、管辖、收费标准、诉讼程序、审理期限、执行、审判纪律、监督渠道等涉及审判工作各个环节的主要内容向社会公开，使社会各界了解、监督、支持法院工作；实行检务公开，就是要通过制订检务公开制度，将有关检察工作的法律规定、办事规范、工作程序等方面可以公开的内容向社会公开，增强检察工作的透明度。这样做，一方面促进司法机关提高办案质量，严厉打击各种犯罪；一方面，司法机关自觉接受人民监督，防止和杜绝冤假错案的发生，以公开促公正。
3、要完善制约机制，严格考核奖惩。各执法机关要建立以违法责任追究和冤案错案责任追究为重点的内部制约机制，加强对执法部门和执法人员行使权力的监督和制约。要根据国家机关的不同性质和职责分工，对法官、检察官、人民警察和行政执法人员明确不同的责任区分，对违法责任人员要根据过错的性质、原因、情节、后果、影响和责任的大小，分别给予处理，特别是要把贪赃枉法、徇私枉法、执法犯法、办“关系案”、“人情案”、“金钱案”的执法人员作为重点，严格追究。执法责任制的工作成效如何，最终要通过考核来衡量和评价，通过考核，及时总结经验，发现不足，改进工作。各执法机关要把执法责任制的考核同时纳入本部门的工作目标管理考核范围，作为工作人员年度考核的一项重要内容。
（三）强化领导，稳步推进实施执法责任制的各项工作
坚持依法治市，从“人治”到“法治”，是一个根本性的转变，不能期望毕其功于一役，需要从各个方面作长期艰苦的努力。因此，我们要把实行执法责任制作为依法治市的一项根本性的长期任务，坚持不懈地抓下去，不能当做一件突击性工作，抓一阵子了事。为了持之以恒地做好这项工作，不断取得实效，要采取以下三项措施：
第一、加强领导，真抓实干。实践证明，实行执法责任制是事关全局的一件大事，没有各级领导的高度重视，没有真抓实干的务实精神，就不可能把这项工作抓好、抓实，抓出成效。因此，各级行政机关和司法机关的领导同志要把实行执法责任制摆上重要议事日程，统盘安排，做到一把手亲自抓，分管领导具体抓，其他领导同志也要结合各自分管的工作齐抓共管，切实把这项工作深入扎实、卓有成效地开展下去。各执法部门要把落实执法责任制作为一件大事来抓，做到经常分析研究，经常检查监督，及时解决在建立和实行执法责任制工作中存在的各种问题，不断强化执法手段，规范执法程序和执法标准，完善监督制约机制，确保市委、市人大常委会关于推行执法责任制要求的有效落实。
第二、总结经验，勇于实践。推行执法责任制，对我市来说仍然是一项新的课题，需要边推行、边实践、边落实。当前，随着经济和社会的发展，新的法律关系将会不断出现，执法工作中也会产生不少新的情况，迫切需要及时总结经验，及时解决工作中出现的新问题。因此，各执法机关要经常举行交流研讨、组织学习考察，注意借鉴和运用外单位好的经验、做法，勇于开拓新途径，大胆探索新形式，在实践中创造出更加生动活泼、扎实有效的执法责任制实现形式，逐步摸索出符合我市特点的实行执法责任制的工作路子。
第三、树立典型，以点带面。为了积极稳妥地推行执法责任制，市、区、县依法治市工作机构要继续会同有关部门深入调查研究，抓好典型示范。市和各区县都要在巩固和提高原有试点单位的基础上，着力培植好不同类型“样板田”，针对面上普遍存在的问题，在点上探索解决的措施，采取抓典型总结经验的方法，发挥典型的引路作用，推动面上工作的开展。先行试点的单位，当前工作的重点就是在实施执法责任制方面再下功夫，通过深入实践，健全完善措施，提高执法水平，取得新的经验，不断取得工作实效，继续发挥示范带头作用。面上的各级执法机关，要认真学习试点单位的做法和经验，开展建立执法责任制的工作，并尽快组织实施。要按照4月7日全市动员大会的精神，一定要在六月底前做好方案制定和组织动员工作，七月份开始组织实施。
同志们，当前我们正面临着新的发展机遇，要保证经济建设和社会事业的健康发展，必须要有一个稳定、良好的社会环境和法制环境。实行执法责任制，促进依法行政、公正司法，建立和维护良好的社会秩序，是各项事业发展的重要保证。我们要以实行执法责任制为契机，努力提高我市的行政执法和司法水平，为维护全市社会稳定、加快改革、扩大开放、促进发展而共同努力奋斗。
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