一、为什么要在全省范围内开展依法治乡工作
四川省是一个农业大省，百分之八十的人口在农村。省委、省政府高度重视农村的稳定和发展。党的十一届三中全会以来，随着农村改革的不断深化，极大地调动了农民的生产积极性，我省农村经济持续全面发展。农村经济体制的巨大变革，必然要求基层政权和基层组织的管理体制进行重大变革和调整，同时，生产经营方式的根本变化也使农村的利益分配关系发生了改变，广大农民群众因而表现出了强烈的民主参与意识，热切关注有关自身利益的政务管、基层干部行为方式。在学习山东章丘依法治村经验的过程中，我们经过大量的调查研究以后认为，由于四川的农村大部分在丘陵山区，农民居住分散，当时很多村级自治组织还比较薄弱，甚至还有少数“空壳村”。要抓好“依法建制、以制治村、民主管理”经验的全面推广，必须充分发挥乡镇一级的作用。乡镇是政权组织最基层一级，又是依治县的中间环节，向上延伸到县级各部门，向下直接影响到村级自治组织，因此我们决定通过开展依法治乡来促进依法治村。开展依法治乡就是省委、省政府基于四川的实际，抓好农村民主政治建设的一项重大举措。1991年“二五”普法一开始，省委决定在全省范围内进行一次农村社会主义思想教育活动，当时的省委书记杨汝岱同志指示，要把普法教育和依法治理作为农村社教活动的一个重要内容。在农村社教活动中，从省到县层层组织干部、司法人员下乡讲法，帮助乡、村抓依法管理农村事务，为我省全面推行依法治乡打下了一个好的基础。省法制建设领导小组抓住机遇，及时部署了依法治乡的试点，并认真总结出基本经验，在全省范围内交流。1993年底，全省有20%的乡镇开展了依法治乡镇工作。省法制建设领导小组在射洪县召开了依法治乡经验交流会，总结、推广了依法治乡的典型和先进经验，部署了在全省农村全面推行村民自治为基础、以依法治乡为重点的农村依法治理工作任务。1995年底，全省开展依法治乡镇的已达50%。随着在依法治国大背景下开展的“三五”普法的进行，我省农村加大了依法治理的力度，形成了“以依法治乡促进全乡工作”的规范化思路。依法治乡工作的广泛深入，向下辐射，使“依法建制、以制治村、民主管理”的章丘经验在我省大面积上得到推广和发展；向上扩展，直接对依法治县、依法治市工作提出更高的要求，特别是对县、市政府行为的法制化进程的极大推动。现在，全省4850个乡镇中开展依法治乡镇的已达到4142个，占乡镇总数的85％以上；全省181个县(市、区)中，有150个县(市、区)开展了依法治县(市、区)工作；全省21个市(地、州)全部开展了依法治市(地、州)工作。从依法治乡镇逐步发展起来的依法治理工作格局，最终促进了省委、省人大和省政府作出依法治省的决策，为我省开展依法治省工作打下了良好的基础。1997年2月，省委作出了《关于依法治省的决定》，4月，省人代会通过了《关于依法治省的决议》，省政府根据这两个重要文件精神，制定了《全面推行依法行政的决定》。
二、我们是怎样抓依法治乡的
1、狠抓乡镇干部学法用法，树立依法行政的法治观念。普法教育是开展依法治乡工作的基础。“一五”普法以来，我省农村在采取“三集中”、面对面的宣讲为主的形式外，全省农村开展了丰富多彩的法制宣传活动。如法律知识巡回展览、“十万农民法律知识竞赛”、“百万公民法律知识竞赛”、“普法征文”、法制灯谜等。报刊杂志、广播、电视都开辟了法制栏目。达川、遂宁、广元、成都等地一些区县，还开办了农民法律夜校，探索建立常设性的农村普法基地。有的县、区为了适应联产承包责任制形势下的新情况，以社(村民小组)为单位开展“社日活动”，把普法教育作为社日活动的一项重要内容。抓依法治乡，首先要抓好乡镇领导干部自身的学法用法和依法规范自身的行为。主要的措施有三条：一是长期坚持乡镇党委中心学习组的学法活动，根据县法建领导小组的统一部署，结合县、乡中心工作安排学法内容；二是建立领导干部个人学法档案制度，对学法内容、时间进行登记，漏学、缺课必须如实记载，年底纳入干部个人考核内容；三是集中到县进行法制培训，由县委、县政府发文调训，县法建领导小组办公室承办。乡镇领导干部学法制度落实，措施得力。通过多年来的普法教育，在乡镇领导干部中涌现出一批学法用法的积极分子。苍溪县一个乡长，通过自己努力学习法律知识，意识到在农村开展法制宣传的重大意义，自己动手编写了一套供本乡农民学法使用的小册子，用浅显的文字讲解法律知识。通过狠抓乡镇领导干部学法用法，普遍提高了乡镇领导干部依法行政的自觉性。
2、实施规范化管理，提高依法治乡工作水平。
依法建章立制是开展依法治乡工作的一个重要环节，抓好这个环节就能把握住学法用法的结合点，就能有针对性地根据实际情况，有条不紊地进行治理，从而使依法治乡具体化，得以落实。开展依法治乡的前几年，全省各地主要以开展专项治理为主要形式，用以解决当时农村存在的一些热点问题。不少乡、村结合本地实际分别制定了乡规民约、村规民约以及土地、林业、财务、计生等单方面的制度，但存在内容不全面，包括不了生产、生活中最急需解决的问题；处理办法不统一，有的过松，有的过严，有些不尽合理合法等问题。为了依法建章立制，实行规范化管理，我们要求各地本着民主、实用、合法三条原则，进行“依大法、立小规”的试点探索。随后，1993年又在全省依法治乡经验交流会上推广了荣县踏紫乡制定的《依法治乡十二个管理规定》、射洪县广兴镇制定的《依法治镇管理规定》实行规范化管理的做法。射洪县全县所有乡镇都分别制定了依法治理的规章制度，内容包括贯彻执行宪法、民法、婚姻法、继承法、义务教育法、森林法、土地管理法、经济合同法、税法，以及涉及计划生育、减轻农民负担、赡养老人、集贸市场管理、维护电力设施、社会治安等方面的具体规定。这些依法建立的管理制度，通过村、社干部群众反复讨论修改，并经乡人大主席团民主讨论得到通过之后，印发到乡、村、社干部人手一册，农民每户一册。按小册子办事，在依法管理乡、村事务中，显示了依法治乡促进全乡工作发展的重要作用。依法治理乡镇使干部依法行政，放开手脚积极工作，让农民依法履行义务，理解政府工作，干群关系日益密切。依法治乡经验交流会精神，在全省各地得到了认真贯彻，普遍开展了“依大法、立小规、实行乡镇规范化管理”工作。
为了保证各乡镇出台的管理规定过硬执行，使之成为干部工作的尺子，农民行为的镜子，我们又开展了三方面的工作：一是要求各地要把依法建章立制作为依法治乡镇的一件大事来抓，列入年度工作目标，切实加强领导和监督；二是制定了全省依法治乡(镇)工作标准(试行)，对依法治乡工作实行规范化、标准化管理。从而为依法治乡指明了方向，明确了目标，提出了任务，为指导和管理依法治乡工作勾画了工作蓝图；三是狠抓依法治乡镇规范化管理的完善、运作和落实。
为了提高依法治乡工作的水平，我们主要抓了两个方面的工作：
一抓创建依法治理模范乡(镇)活动。成都市所有乡镇连续三年签订了《成都市深化依法治乡镇和创建依法治理模范乡镇工作目标责任书》，明确了目标任务、验收标准、考核办法和工作进度，使“创建”工作得以层层落实。并且结合本地实际，制订了深化依法治乡(镇)及创建依法治理模范乡(镇)活动的实施方案，将此项工作纳入了本级政府的一级工作目标，进一步加强领导，强化目标管理，以保证任务顺利完成。
二抓行政执法责任制延伸到乡镇。从1994年起，我省开始逐步探索开展部门执法责任制工作。1997年，四川省政府制定了《行政部门执法责任制实施方案》和《省级部门执法责任制考核办法》。全省绝大多数市、地、州政府根据省政府的要求，制定了本级行政机关推行部门执法责任制的规划和实施意见。大多数县一级政府及其部门的行政执法责任制度已经普遍开展。为了解决执法责任制的“断层”问题，彭山县、射洪县和广元市的一些区县，把执法责任制延伸到乡镇，规范乡镇一级的执法活动，使依法治乡镇工作纳入了法制轨道。彭山县将部门执法责任制以“委托执法、授权执法、协助执法”三种形式向下延伸，经过大量艰苦细致的工作，向乡镇延伸的行政执法部门共24个，其中采用委托执法形式的13个，协助执法形式的10个，授权执法形式的1个，基本上理顺了县级行政执法部门与乡镇执法的关系，明确了职责。同时，也使乡镇更好地指导依法治村，做到向下延伸有制度作保证。
3、加强对依法治村工作的指导，实现村务公开，民主管理，调动广大农民发展经济的积极性。
在依法治乡中，各乡镇认真抓好村社干部的法制培训，督促贯彻落实《村民委员会组织法》，使村民委员会更好地依法履行职责，完成法律赋予村委会的任务，真正成为村民自我管理、自我教育、自我服务的群众性自治组织。基本的做法有以下五条：第一，组建依法治村指导小组，由乡镇党委、政府和乡镇人大主席团的主要领导同志组成，吸收乡镇机关各职能部门的负责人参加，制定全乡镇依法治村工作的目标、任务和工作进展计划。第二，抓好培训，除了乡镇干部自身的学习培训外，着重抓好村、社干部和积极分子的培训，使他们懂得依法治村的意义、目标、任务和方法步骤。通过他们宣传群众，动员群众。第三，乡镇干部在依法治村指导小组的统一安排下，分片包干，下到村、社，与村、社干部一道，通过走村串户、举办法律知识宣讲会等多种形式，发动广大农民参与、关心依法治村工作。第四，在充分发动群众的基础上，依大法立小规，制定依法治村的各项管理规定，并交群众反复讨论修改后，在村民代表大会和村民大会上通过。第五，加强对依法治村工作的监督，巩固工作成果。村、社干部执行依法治村管理规定的情况要定期在群众大会上汇报，接受群众监督。乡镇对依法治村工作列入专项检查、评比，每年搞一次表彰。在村委会和村民小组的建设上，坚持民主直接选举的办法，充分体现村民的意愿，改变了过去村民小组长要乡党委批准的作法。在村委会的工作上，乡政府主要给予指导、支持和帮助，要求做到村务公开、财务公开。推广农业生产实用技术，不规定硬性指标，不搞强迫命令，主要是宣传、引导学习，变“要我干”为“我要干”。乡上定期对村委会成员进行培训，帮助他们不断提高政策水平和管理能力。为更好地发挥村民参政议政的作用，乡镇指导各村普遍建立了村民议事制度。针对各村实际，采用每五户至十户选一名代表，组成村民代表会议，每年至少举行两次会议，听取村委会的工作报告，讨论通过村级规范化管理制度和村规民约，制定村级发展规划，分析制约村级经济发展的因素，决定村级经济发展和各项社会事业发展中的重大事项，审查和批准村财务收支，解决群众反映的热点、难点问题，修定和完善各项管理制度及村规民约。很多乡镇确定村务公开的内容一般包括村级财务、农民负担、村社水电费用、计划生育、土地管理、民政事务、公益事业、粮食定购和人员聘用等九个方面，并且提出要求：谁不公开就公开谁，谁搞假公开就查办谁。比如过去长期存在的按人头下达养猪任务，按任务收缴生猪税的办法，农民埋怨这种办法是把猪头税变成了人头税，现在依法得到纠正。村组干部切实负起责任，建立起生猪户口档案，一组一册，一户一页，一猪一格，一月一核，农民称赞说，现在是真正把猪头税落实到猪头上了。
依法治村在确保农村稳定方面也发挥了重大的作用。我们从1995年开始开展“五无村”创建活动。要求做到“无民间纠纷激化为刑事案件，无民间纠纷引起非正常死亡，无民间纠纷引起群众性械斗，无民间纠纷积存，无民间纠纷未经调解上交"。现在，沪州市已建成的“五无村”已占村级总数的50％，通过健全调解网络，落实纠纷调解责任制，每年组织开展2—3次民间纠纷集中排查和专项治理，组织干部和法律工作者深入学校、农村上法制课，编印法制宣传资料，采取多种形式做好刑满释放、解除劳教回归人员的安置帮教，把创建活动同农村“细胞工程”建设相结合，建立命名表彰工作机制，进一步丰富了“五无村"活动的内涵。宜宾市洪县巡场镇丰村过去是个后进村，打架斗殴、酗酒闹事、偷摸扒窃、乱占耕地等情况较多，从1990年到1993年间，全村被判处有期徒刑的人数达到10人。丰村从1995年开展依法治村以来，生产发展了，人均纯收入大幅度增加，没有出现一起犯罪案件，被县委、县政府授予“小康村”的称号。实践证明，“五无村”创建活动是维护农村稳定，为发展经济制造良好的社会环境的基础工作。
三、开展依法治乡几年来的体会
1、要搞好依法治乡，必须转变观念、解放思想。
依法治乡把全面贯彻党在农村的各项方针政策与国家法律法规有机地结合起来，靠法律、法规和政策规范人们在社会各个领域的行为，使之规范化、制度化、法制化，适应了农村改革和发展的要求，适应了市场经济的管理模式。为了从根本上解决部分乡镇干部中存在的依法治乡主体不明，治理对象不清的问题，保障依法治乡工作始终沿着健康的方向发展，省、市、县层层举办法制讲座、学习会、报告会等，对乡镇干部专题培训，培训率95％以上。通过培训，使乡镇干部进一步明确广大农村群众是依法治乡的主体，是依法治乡工作的动力和源泉，而不是被治的对象。乡镇干部和乡镇执法人员只能是农民群众管理乡镇事务的执行者。他们依法代表农民群众行使管理乡镇事务的权力，但要接受农民群众的监督，并且要切实保障农民群众依法参与管理乡镇各项事务的权力。因此，依法治乡重在治“官”，关键在治“权”。乡镇干部要通过依法治乡，使权力更合法、规范、高效、廉洁地为农民群众服务。乡镇干部不仅要勤于学法、掌握履行职务所必需的法律法规知识，还要善于用法，自觉地依照法律规定和法定程序办事，更要严于遵纪守法，以自身的模范行为为农民群众作出表率。
2、依法治乡工作必须纳入目标责任制。
依法治乡是普治结合在农村的具体实践，也是农村社会发展的客观要求，应该把依法治乡纳入政府工作的目标管理。成都市委、市政府连续三年将依法治乡列入为农村办实事的十大目标之一。遂宁市中区把依法治乡工作任务纳入乡镇干部年终政绩考核，像考核经济指标一样一同考核。绵阳市在全市各县(市、区)广泛推广了三台县法制建设领导小组年初与各乡镇党委签订普法和依法治理责任书，年终按责任书与党政任期目标一并考核，过硬奖惩的办法。依法治乡工作作为一级党委和政府的政治任务，得到了全社会广泛的关注。这是依法治乡在全省顺利推进并取得成效的根本保障。
3、抓点与抓面结合，发挥典型经验“拨亮一盏灯照亮一大片”的作用。
八年来，从省到县抓了200多个试点乡镇，其中省上抓的有20多个，通过典型引路，及时总结推广经验的办法，带动面上的工作，达到整体推进依法治乡的目的。为了抓好依法治乡工作，各级普法主管部门陆续建立了联系点制度，不少市、县的党政领导同志分片负责抓依法治乡工作，亲自到点上指导工作，帮助总结经验教训，取得了明显成效。
4、党委领导是搞好依法治乡工作的保证。
依法治乡是一项全局性的工作，必须在党委的统一领导下，各部门齐抓共管，才能收到成效。各级党委把依法治乡作为一项长期的工作重点来抓，党委一把手亲自抓，切实加强组织领导，建立健全科学有效的工作运行机制。依法治乡工作是依法治省的基础，牵动着农村工作的方方面面，与农村稳定和经济发展密切联系。农村不断在发展，依法治乡工作也要不断地深化。我省将在今后的工作中，以邓小平同志的民主法制理论和党的十五届三中全会精神为指导，把依法治乡工作抓得更好，为我省农村的繁荣和稳定作出新的贡献。
(此为全国学法用法依法治县经验交流会材料)
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