【调研专辑】
南京市依法治市领导小组办公室编 1998年10月26日
浅析依法治区的现状及对策
为贯彻落实依法治国方略，实施《南京市1998－2002年依法治市规划》，促进依法治区工作，最近，白下区区委、区人大、区政府领导率领的区依法治区领导小组办公室成员以及司法局、人大内司委、政协社会法制委同志组成的联合调查组，分别对辖区内九个单位的依法治理工作情况进行了抽查。笔者也参加了调查。从总的情况来看，依法治区工作开展情况是好的，通过实施第一个五年规划，全民法律意识和法制观念逐步树立，执法环境逐步改善，依法治理逐步深入，组织领导力度逐步加大，为促进本地区的两个文明建设创造了良好的法制环境。但是，这些成效仅仅是初步的，距离法制建设的目标还相差甚远，在实际工作中，还有许多问题值得研究和亟待解决。这些问题及其原因归纳起来有五个方面：
一是认识上存有三大误区：第一，对依法治区的重大意义认识不足，不同程度地存在“重经济、轻法治；重政策、轻法律”的现象。不少干部和群众认为现实中仍旧是“人治”社会，要不要法治无所谓、政策比法大、比法管用；不少单位抓依法治区尚未成为干部、群众的主动意识，实践中存在着当法律规定与自身利益相一致时“依法办事”，不一致时视而不见，甚至规避法律另搞一套。第二，对依法治理的认识定性和定位不准。最常见的是把依法治理与社会治安综合治理混同起来，甚至于，把依法治理作为“综治”工作的一个部分。不是单独地设立依法治理领导小组，制定独立的依法治理规划和计划，而是纳入“综治”组织、计划中开展工作。认识不到“综治”工作只是依法治理的一个方面内容。第三，把依法治理等同于“依法治民”。将依法治理简单理解为“治民”，以促使群众学法守法为目标，远远不能适应依法治国方略的更深层次的要求。
二是法制宣传教育趋向疲惫。多年来，利用多种形式开展以领导干部、执法人员、青少年、暂住人口为重点对象，以宪法和市场经济法律法规为核心内容的法制宣传教育，初步形成全方位、立体型法制宣传氛围。但是进入“三五”普法以来，不少单位认为共同法律法规已经学过，已掌握一定法律常识，不必再学，法制教育的开展仍有“死角”。
三是有法不依、执法不严、以权压法、徇私枉法等亵渎法律尊严行为某种程度上仍然存在，严格依法办事的社会风气还不浓厚，法治绝对权威意识尚未树立。
四是建章立制相对滞后。有的规章制度还是80年代、90年代初制定的，章制陈旧落后，跟不上社会发展的需要。有的与现行法律还有抵触。
五是组织领导力度不够。说起来重要，做起来次要， 忙起来不要的现象仍然存在。
针对上述问题，笔者认为，当前依法治区工作要向深层次发展，必须抓好以下几个环节：
一、深化认识，更新思想观念
党的十五大报告中明确指出“依法治国就是广大人民群众在党的领导下，依照宪法和法律规定，通过各种途径和形式管理国家事务，管理经济文化事业，管理社会事务，保证国家各项工作都依法进行，逐步实现社会主义民主的制度化、法律化。”这一论断对依法治国的主体、客体、目标、途径和领导力量都做了明确阐述。依法治理是实践依法治国基本方略的基础性工作，是依法治国的必由之路，它由原先加强地方依法治理、保障社会长治久安的最初考虑上升到社会全面的法治实践。对此，当前的首要的任务是进一步深化广大干部群众，特别是各级领导干部对依法治国、依法治区的思想认识，通过深入学习邓小平理论，学习江泽民同志十五大报告，全面地把握依法治国的基本含义和基本要求，加深对社会主义法治理论的理解，使其自觉投身到法治实践活动中去。
二、加强教育，夯实基础工程
古人云：“徒法不足以自行”。法律是靠人来执行的，法律秩序是靠人来维护的。依法治国，最重要的是公民法律素质的提高。普法，始终是依法治理最为深厚的工作基础。必须改革过去法制宣传教育的模式，全面突出新意，以适应依法治国的更高要求。
１、注重培养法制观念。法制观念就是依法办事、依法行政、依法律己、依法维护自己权利的观念。有了法制观念，法律才能变成生活，成为干部和民众的内在自我要求，严格执法光荣、守法光荣、违法可耻、徇私枉法可恶的道德观和价值观才能树立起来。因此，普法的着眼点不仅要放在提高群众对法律的认知能力上，更要着力提高群众对法律的运用能力上，在树立法制观念，倡导崇尚法治的风气上下功夫，在完善学法制度建设上求实效。
２、完善学法制度建设。对领导干部的学法，要建立新干部任职前的必备法律知识考试制度。招聘、任用、提拔新领导干部，必须通过法律知识考试，取得普法学习合格证书的才能获得任命；到达一个新的岗位，还必须通过该岗位所需专业法律知识的考试，取得合格证书。要建立干部学法档案制度。定期对干部进行相关法律知识书面闭卷考核。把组织本单位的学法情况作为考核领导干部政绩的内容之一。对执法人员的学法，一要严把岗前关，必须经过相关法律法规和专业知识培训，取得合格证书或专业资格，方可上岗。二要抓好培训关，对新的法律法规要及时培训合格，并把通晓法律知识、依法执行公务的能力和参加法律教育的经历，作为年度考核和晋升的重要依据；三要抓住责任关，建立不依法执法的责任追究制度。对青少年的学法，要着重抓好法制教育的课堂化，使法制课作为一门必修课，考试成绩列入毕业成绩。另外，要抓好对三资企业、困难企业、偏僻农村、流动人口法制教育试点，探索行之有效的模式。
３、加强法律实践活动。一要与生活、工作实际相结合，有针对性的学习新法律和专业法律。如南京市机电设备总公司工会成立了由工会主席和各职能部门组成的“法律咨询小组”，针对公司内部管理中出现的问题、职工个人在生产、生活中遭遇的问题、困难，通过法律咨询的形式提供帮助，这种形式应该大力提倡。二要与建章立制相结合，用学到的法律知识修正、补充章制。要带着目的学习新法并制定本单位的实施细则，修正本单位的旧规章，不断完备章制，使之始终与国家大法保持一致，能够适应市场经济的发展要求。三要与发挥职代会作用相结合，使广大干部群众能够依照法律，参与单位管理，行使民主权利。要建立健全职工代表大会制度，加强民主管理，坚持每年不少于2次的职代会，企业的重大问题均交由职代会讨论，如用工制度、资金分配、售房方案等均由职代会审议通过、决定。要依据法律法规，通过职代会等形式，制定符合企业实际情况，符合广大职工意愿的各种规章制度和办法规定，使企业的各项工作有法可依、有章可循，做到依法管理企业，依法开展经营活动，依法维护职工的合法权益。
三、建章立制，完善规范体系
就目前而言，在建章立制上，必须遵循以下几点：
１、不能与国家的法律法规相抵触。根据法制统一的原则，符合法律法规的规定，是建章立制必须遵循的根本原则。超出法律法规范围，以土政策代替有关法律法规规定，所制定的章制就失去应有的效力。
２、要有利于保障人民当家作主的地位和合法权益，广泛调动工人和知识分子的积极性，让他们参与管理，实现管理民主化。
３、严格制定程序。制定规章制度，首先要符合法律法规规定的原则，同时要在群众充分讨论的基础上制定。普通章制，由职代会审议通过，一些特别重大或直接关系到群众切身利益的，应由职工大会讨论决定。
4、依法建章立制要形成管理体系。制度建设不仅要求制定规章制度，更要建立与章制配套的管理体系。对内部管理涉及到的办公事务、人事保卫、党务纪检、计划财务、业务工作、后勤保障等规章制度要制定明确的工作程序，并使这些工作程序相互衔接，形成一个完整的管理体系，使一切工作都按程序进行，违背程序就行不通，从而改传统管理的事后管理为预防管理，使内部管理更趋科学化、规范化。
5、根据法律法规不断修改完善章制。章制不能一定多年不变，要随法律法规的修订及新法的不断出台，适时修改补充，逐步完善，保证每个干部职工有一个既合时、合情，又合理、合法的行为准则；
6、保证规章制度的贯彻落实。有了完备的规章制度，就要保证执行，否则便成了一纸空文。要教育干部职工树立“合法制定的章制是法的一种表现形式，在单位内部具有权威性、规范性和不可违性”的观念，并切实遵守执行。要建立必要的监督机制，发挥民众管理社会事务的作用，定期对章制的执行情况进行民主评议。
四、加大力度，健全保障机制
依法治区是一项规模宏大、结构复杂的社会系统工程，具有长期性、全局性和综合性。其本身的社会化趋向愈来愈清晰地体现于我们现在和今后的工作中，这项工作正按照法治原则的要求不断向社会的各个层面延伸和拓展，终将对整个社会生活的文明与进步产生深刻影响。当前，抓好依法治区工作尚有赖于单位或部门的领导，有力的惩戒和保障措施。因此，必须进一步加大组织领导力度，建立健全保障和制约机制。
1、建立稳定的、列入国家机构序列的依法治区领导小组。依法治国是党的十五大确定的治国方略，是党领导人民依法治国。因此依法治区领导小组应作为党的隶属机构固定下来，以统揽全局，行使决策、规划、监督等职能。
２、建立独立的、不受非法干预的常设办事机构。领导小组要下设一个常设办事机构，负责承担依法治区的组织、协调、检查、指导、监督等职能。它应当具备相当的权威,有权对本级“一府两院”和其他法人、团体包括公民个人的依法行政、依法执法、依法司法、依法办事进行监督、检查，有权提出弹劾等措施，可以赋予其类似于香港“廉政公署”的地位和权限。
３、在依法治理工作中建立健全领导负责制。把依法治区同经济责任制、干部岗位责任制、领导任期责任制融成一体，纳入领导任期内容，作为年度述职的一项主要内容。本着“谁主管谁负责”的原则，逐级明确责任，签订责任书，形成横到边、竖到底，连锁互保的目标管理网络。
４、强化监督，实施封闭领导。在依法治区工作中，加强监督检查，使决策、执行、检查、反馈连成一体，形成一个完整的回路，这是搞好依法治区工作的一个重要保证。除了依法治区领导小组及其办公室的监督检查外，行政机关、法院、检察院、人大、政协、新闻舆论等等也可通过自身工作实施监督。同时要落实依法治区的目标责任制，实施奖惩制度。
（白下区依法治区办公室 黄 莉）
责任编辑：韩乃平
报：司法部办公厅、宣传司，省法制宣传教育领导小组办公室
送：市依法治市领导小组组长、副组长，杨植秘书长，市依法治市领导小组成员
发：市级机关各部门，各依法治区、县领导小组和办公室
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