【执法责任制专辑之十二】
南京市依法治市领导小组办公室编 1998年10月20日
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关于行政执法责任制的思考
实施依法治国的基本方略，需要我们从各个方加以努力，依法行政则是其亟待推进的一个重要方面。依法行政是依法治国的核心和重点，据统计由行政机关负责实施的法律约占全部现行法律的８０％；行政机关管理的范围涉及国家政治、经济、社会等一切领域；行政机关的行政行为与公民、法人和其他社会组织的利益关系最为密切。行政机关不依法办事，无疑将动摇国家的基石。推行依法行政，当前就要按照江泽民总书记在党的十五大报告中关于“一切政府机关都必须依法行政，切实保障公民权利，实行执法责任 制和评议考核制”的指示精神，扎扎实实地做好实行
行政执法责任制的工作。目前，我市已在市级机关有关部门和区县实施执法责任制试点工作，通过对部分已开展执法责任制地区和尚未实行执法责任制地区行政机关的调查研究情况来看，我们认为，实行名实相符的执法责任制，真正实现促进依法行政的初衷，当务之急须着力抓好以下几个环节：
一、树立依法行政观念是前提
依法行政，强调的是依法管理国家和社会事务，各项工作都能依法进行，依法是第一位的。这就要求国家工作人员时时处处意识到法律的权威性，切实改变旧的传统观念和认识上的偏差，以一种崭新的“法治”观念开展工作，尤其是行政执法工作。人的行为是受他的思想观念支配的，什么样的观念必然产生什么样的行为，即使有完善的法律制度、完备的法律法规、详尽的执法操作程序，一个满脑子“人治”糊涂思想的人，照样不依法办事，甚至会搞“上有政策，下有对策”，实行假“法治”真“人治”。例如：各地普遍实行的“社会治安综合治理一票否决权”制，把综合治理、确保安定提到极其重要的位置，在维护社会治安工作中发挥了很好的促进作用。就是这个起到很好作用的制度，在一些地区却被某些人歪曲了，他们利用“一票否决权”牟取私利，评选先进时对给了好处的，该否决的不否决；不给好处的，则滥施否决权，从而严重影响了政府形象，也使综合治理工作一路下滑。由此看来，观念不转变，法治思想不确立，执法责任制这段“好经”，也会让一些“歪嘴和尚”念歪了。所以，在实行行政执法责任制中要花大力气扎扎实实地做好提高“法治”观念，增强行政执法人员依法办事自觉性的基础工作，为落实执法责任制创造有利条件。
二、领导干部高度重视是关键
领导干部在本部门实行执法责任制中的作用，无疑是决定性的。这是因为领导干部作为本部门的负责人，地位特殊，所起的作用（好的或坏的）都很大。所以，只要领导重视了，认识到位了，行政执法责任制就能制定好、落实好。但是在调查中发现：有的领导干部缺乏必要的法律知识，无法开展此项工作，如某地区的一个局长，对行政执法工作的法律知识一无所知，却被直接派任为该地区行政执法机关的局长，致使该部门执法责任制工作长期开展不起来；有的领导干部法制观念不强，把自己是否依法办事 排除在执法责任制之外，例如外省一个在职区长，违法行政，当地人大向他指出时，他却说：执法责任制是行政部门的事，不是我政府的事；还有的领导干部自律不严，无视执法责任制的规定，照常打招呼、批条子，以权压法，干扰、影响行政执法。
笔者认为，在实行执法责任制过程中必须采取有效措施解决好领导干部自身的职责问题：
首先，在选拔和任命行政执法机关领导干部时，一定要知人善任，挑选具备一定法律素质的干部担任主要领导职务，以利其担负起制定和落实执法责任制的领导责任。其次，要使领导干部 在思想认识和实践操作中都明确：在政府机关全面推行的执法责任制，是政府自身责任制和所属部门责任制的有机结合体，政府的第一把手是该地区依法行政的第一责任人，对落实执法责任制无疑要负总责。并通过全面推行执法责任制，进一步明确政府领导干部的法定职责，用制度规范领导干部的行为。第三，要建立和加强监督制约机制，坚决制止并严肃处理以权谋私、以权压法的现象。
三、提高执法人员法律素质是条件
行政执法不仅是执法人员本身的事情，而且代表着行政机关和政府的形象。目前确实存在着某些执法人员素质不高，执法中打骂群众、吃拿卡要、乱罚款等现象。所以全面提高执法人员的素质，尽快造就一支适应市场经济发展的高效、廉洁的执法队伍，是推行执法责任制、依法行政的紧迫问题之一。笔者认为，提高执法队伍素质，应从源头抓起，着重在以下四点：
１、结合机构改革，调整、充实、加强执法队伍。实行竞争上岗，择优录用，让素质高、能力强的人员进入执法队伍。
２ 、实行持证上岗。必须经过相关法律法规和专业知识培训，取得合格证书或专业资格，方可上岗。
３、把行政执法教育与建立行政执法责任制相结合，使执法人员树立良好的敬业精神。
４、执法情况定期检查考核。对法律意识不强，法律素质不高，执法效率低下的执法人员，坚决淘汰。
四、落实行政机关职责定位是基础
在调查中还发现一些行政机关职能交叉，分工不明，如建设局与市容管理局，要么你管我也管，要么你不管我也不管；另有一些行政机关既是主管部门又是监督部门，如卫生局，身份重叠，难以实现真正意义上的监督，不利于执法责任制的实行，急需职责定位。笔者认为，行政执法责任制是把行政区域内的行政执法任务，按照单一主管、共同主管或委托主管的类别分解落实到各个有行政执法权和处罚权的行政主管部门，各行政机关职责、权限必须明确，执法依据必须准确无误。因此，在审核、批准行政机关的执法职责定位时，可掌握以下原则：
１、结合机构改革，依法重新划定、理清各行政部门的职责分工，明确执法主体，杜绝职能交叉、主体重叠的现象。
２、本着少扰民、不扰民的行政执法原则，凡是能由一个部门从事的执法事项应尽量考虑不再分权。
３、在全面清理行政执法依据的基础上，针对行政工作中的重点、难点并缺乏法律依据的领域，享有立法权的人民政府应适时制定行政规章，以填补法律规定上的空白，使行政机关更有效地担负起执法职责。
五、健全行政执法机制是保证
实行行政执法责任制的一个重要方面，就是规范行政执法机关自身执法措施和程序。从现实情况看，有三个方面亟待完善：
1、与司法机关及其他部门的协调方面。如根据法律规定，有些行政机关的行政决定必须依靠司法机关予以强制执行，或依赖于其他部门的协助执行。那么，这就产生了一个收费问题，即有收费权的司法机关或其他部门，对于依法履行行政职责的行政机关申请执行或要求协助是否可以按章收费？如果不收费应按什么程序办？如果收费，这笔费用如何支付？
2、缺乏必要的执法措施和手段方面。不少行政机关在履行执法职责时，由于缺乏必要的措施和手段，遇到了一些阻碍。如有的法律只规定当事人应当配合行政机关执法，却没有规定“不予配合”如何处理，导致行政机关因当事人不予配合而执法困难重重，客观上也造成了以不合法的手段做合法事情的现象，如由于没有执法手段，就搞“联合执法”，让有执法手段的部门去处罚，使得执法现状更为混乱。
3、执法队伍和人员不足方面，一些执法部门，法律规定有执法权，但本部门没有配备执法队伍，有限的工作人员既要抓日常管理事务，又要负责实施具体执法事项，确实力不从心，从而大大削弱了执法力度。
我们认为，对于前两个方面的表现，可以逐级向上反映，寻求法律上的明确规定。对于执法队伍不足问题，可以在法律许可范围内，尝试专门建立一支行政机关的综合执法队伍，将那些尚无执法队伍的行政机关所作出的生效决定（法律、法规另有规定的除外）及调查取证等工作，统一由该执法队伍负责实施。总之，我们要通过改革不断健全和完善行政执法责任制，从组织上保证行政执法责任的真正落实。
（白下区依法治区办公室 黄 莉）
责任编辑：赵 穗
发：市级机关各部门，各依法治区、县领导小组办公室
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