依法治国，建设社会主义国家已成为全党、全国人民的共同目标。实践依法治
国方略，普法教育是基础。
自1996年4月18日党中央、国务院的（1996）9号文批转了全国“三五”普法规
划以来，我市依据国家和省“三五”普法规划的, 结合开展依法治市工作数年的实
际，在市、区（县）两级党委、人大和政府的领导监督下，在各有关部门的密切配
合、支持下，两年来，全市的普法工作经历了启动、实施两个阶段，坚持先干部后
群众、先试点后带面，突出重点、学用结合的原则，瞄准治理抓普法，通过普法促
治理，“三五”普法工作向前推进。
我市的“三五”普法工作的主要做法及特点是：
一、 抓认识深化起点高
“三五”普法不是“二五”普法的简单延续，不是在此基础上的深入异性 全面
提高，是在党中央倡导依法治国，建设社会主义法治国家的大背景下进行的。我市
开展依法治市工作虽已数年，但随着工作的不断深入，暴露出来的问题和困难越多，
阻力越大。归根结底，还是认识上没有根本解决问题。
为此，通过反复不断地学习，我市从领导到专业普法人员管理，在认识上明确
和深化以下几个观念：
1、实施“三五”普法，是贯彻依法治国、建设社会主义法治国家方针， 推进
依法治市工作的基础工程。
“依法治国，建设社会主义法治国家”已被正式写进跨世纪的发展纲要中，成
为指导今后我国现代化建设的一条十分重要的治国方针。在此之前，我市已开展了
数年的的依法治市工作，它已成为“依法治国，建设社会主义法治国家”的局部实
践。实行依法治国，首要的和最根本的就是培养人民群众的民主意识和法律意识，
增强依法参与民主管理的能力。正象江总书记指出的“加强社会主义法制建设，坚
持依法治国，一个重要的任务就是要不断提高广大干部、群众的法律意识和法制观
念。思想是行动的先导。干部依法决策，依法行政，是依法治国的重要环节；公民
自觉守法、依法维护国家利益和自身权益是依法治国的重要基础。广大干部和群众
法律水平的高低，直接影响着依法治国的进程。”“必须坚持不懈地抓好法制宣传
教育工作，力争在"三五"普法期间即２０００年前，使广大干部、群众的法律素质
有一个新的提高。”依法治国，建设社会主义法治国家，是一个渐进的历史发展过
程，我们只有坚持不懈地开展法制宣传考试攻，真正地把法律交给人民，使法律意
识在每个人的头脑中扎下根来，社会主义法制国家才会真正地建立起来。
２、实施“三五”普法，是促进精神文明建设和社会全面进步的内在要求。十
四届六中全会通过的关于加强社会主义精神文明建设若干重要问题的决议《中明确
地指出：“社会主义道德风尚的形成、巩固和发展，要靠教育，也要靠法制。”建
设有中国特色的社会主义，是一个缔造最高类型的精神文明，推进社会全面进步的
伟大事业。十四大以来，在以江泽民同志为核心的党中央领导下，坚持用邓小平建
设有中国特色社会主义理论武装全党，深入宣传贯彻党的基本路线和基本方针；强
调讲学习、讲政治、讲正气，全心全意为人民服务；精神文明建设取得了积极进展
和明显效果，促进了改革、发展、稳定的大局。但是，我们必须清醒地认识到，在
精神文明建设方面仍存在不少问题，有的还相当严重。社会主义精神文明要重在建
设，重在宣传，重在教育。通过开展思想道德教育、理想信念教育、科学文化教育、
法律纪律教育，提高全民族的道德水准和全社会的文明程度。但其中法制宣传教育
是至关重要的，因为法律是由国家强制力保证实施的行为规范，而且法律的社会功
能与其它社会调整手段相比，它是最有效、最基本的调节手段。通过法制教育，增
强人民群众的民主法制观念，使人民懂得公民的权利和义务，懂得与自己工作和生
活有关的法律，依法办事，依法律己，依法维护自身的合法权益，善于动用法律武
器同违法犯罪行为作斗争。只有这样，才能规范和养成良好的行为习惯，给和制止
不文明行为，形成扶正祛邪、扬善惩恶的社会风气。
３、加强法制宣传教育，是维护国家长治久安的重要措施。国家稳定、长治久
安，是人民的最高利益。现阶段我国面临的形势是：在国外，国际共产主义运动在
九十年代遭受了严重的挫折，西方发达国家控制着科学技术的制高点，强权政治和
霸权主义仍然猖獗，他们在政治上对我搞颠覆渗透、妄图分化，经济上搞制裁封锁，
意识形态上搞西化、自由化；在国内，随着改革的不断深入，不同群体的利益进一
步在调整，很多方面我们遇到新的矛盾和问题。因此，维护社会稳定、政治稳定就
尤为重要。正确处理改革、发展、稳定三者之间的关系，固然需要多种手段和鬼话，
但归根结底法制的力量是最强大的。因为，它最具有稳定性、连续性，不会因领导
人变动面变动，因领导人的注意力变化而变化；它最具有权威性，体现了人民的意
志、党的意志、国家的意志；它最具有科学性，反映规律，规范明确，具有普遍约
束力。邓小平同志指出：“还是要搞法制，搞法制靠得住些。历史的经验表明：人
类社会从野蛮到文明，从无序到有序，从混乱到和谐，必由之路就是要加强法制！
法令行则国治，法令弛则国乱。通过法制宣传教育，使公民知道什么是法律允许的，
什么是法律禁止的，进退有度、令行禁止，使整个社会有序运行。
４、加强法制宣传教育，是提高我市公民整体素质的重要内容。人尖社会将进
入充满希望与竞争的２１世纪，国民的综合素质将影响甚至决定关国家和社会的进
步。中国有几千年的封建历史，中国传统法律文化中包含着专制主义思想、宗法伦
理观念、等级特权思想以及人治思想等，这与市场经济和民主法治所要求的现代法
律文化是相抵触的，必须要抛弃。法律素质是国民整体素质的重要内涵之一。一个
富强、民主、文明的国家，必将是一个法制比较健全完备、全体公民素质低下的城
市能屹立于中华之林。因此，大力加强法制宣传教育工作，把法律交给５２０万人
民群众，对提高我市公民的法律意识，强化法制观念，民主观念，权益观念，培养
属守规范、遵纪守法的社会性格和履行义务的自觉性，培养积极健康的心理素质等
具有不可替代的作用。法制宣传教育是我市公民基础教育的重要组成部分，是提高
整个中华民族素质的重要环节。
二、抓规划制定内容实。
做好“三五”工作首先要有一个指导性强、易于操作的规划。我市根据全国和
省规划的要求，结合南京的实践，在“实”上下功夫，制定了一个较好的规划。
１、突出邓小平同志民主法制建设的思想。加强社会主义法制建设，依法治国，
是邓小平同志建设有中国特色社会主义理论的重要组成部分。邓小平同志作为我党
第二代领导核心，立足于中国的实际，深刻地总结了国际社会主义运动史正反两方
面的经验教训，对社会主义民主法制建设问题提出了一系列的科学诊断，解决了当
代社会主义建设时期提出的民主与法制、民主与专政、法制与经济、法制与社会稳
定、法制与社会发展、执政党与法制建设等重大理论问题，确定了民主与法制建设
在社会发展中的地位，形成了关于社会主义民主与法制建设的完整理论体系，成为
邓小平同志有中国特色社会主义理论的重要组成部分。因此，必须把学习宣传邓小
平同志民主法制思想作为“三五”普法工作的首要任务。为此，我市“三五”普法
的指导思想确立为：以邓小平同志建设有中国特色的社会主义理论为指针，坚持党
的基本路线，深入贯彻党的十四届五中和六中全会精神，服从服务于全党工作大局，
把法制宣传教育与法制实践有面结合起来，建立健全法制宣传教育组织领导体系，
充分发挥普法机关和业务主管部门的职能作用，务实创新，讲求实效，进一步提高
全市公民的宪法观念和法律意识，树立法制权威，推进依法治市工作深入开展，把
全市的各项工作纳入法制轨道，为实现市志十届四次全委（扩大）会议提出的“九
五”计划和２０１０年远景目标创造良好的法制环境。
２、突出重点对象和重要内容。国家“三五”普示规划规定：“三五”普法的
对象是：工人、农（牧、渔）民、知识分子、干部、企业管理人员、学生、军人和
个体劳动者以及一切有接受能力的公民。其中重点对象是：县处级以上领导干部，
司法、执法人员，企事业经营管理人员和青少年。全国人大常委会决议对重点对象
都分别提出了不同的要求。特别强调各级领导干部应当带头学习宪法和法律知识，
模范遵守宪法和法律，严格依法办事，做到依法决策、依法管理，并把是否具备必
要的法律知识和能否严格依法办事作为干部考试、考核的一项重要内容。“三五”
普法的重点内容是邓小平同志民主与法制建设的思想、宪法和有关市场经济的法律
法规及与公民日常生产、生活密切相关的法律法规和有关维护社会稳定的法律法规。
为此，我市“三五”普法规划在确定普法的主要任务和基本要求时规定：以县
处级以上领导干部、司法和行政执法人员、企事业经营管理人员和青少年为重点对
象。深入学习邓小平同志关于社会主义民主与法制建设的理论；着重抓好社会主义
市场经济法律知识的普及；继续开展宪法和与公民工作、生活密切相关的基本法律，
以及维护社会稳定和国家民主政治建设法律法规的普及宣传。以提高全体公民的嫠
素质为基础，以促进干部依法办事为核心，以推进政府依法行政为重点，全面推进
依法治市工作。
３、突出普法并举的原则。法制教育与法制实践应密切结合，全面推动各项事
业的依法治理。在十年普法教育基础上开展起来的依法治理活动，是法制教育的升
华。我市从“二五”普法开始，就将普法工作纳入依法治市工作范畴，做到两者同
规划、同布置。因此，我市“三五”普法规划规定：在“三五”普示期间，依法治
理工作要在广度和深度上下功夫，下大力气抓好基层、地区和各行业的依法治理。
积极稳妥地推进依法治市、治县、治街、治乡（镇）、治厂、治村、治校等依法治
理工作，这实现依法治国奠定基础。
４、实施办法可行，保障措施明确。“三五”普法的实施方法主要采取四个途
径：一是坚持正面教育。各单位要根据规划要求，制定年度学习计划，组织自学和
讲座，各类党校、职工政校、干部学校把法制教育列入教育计划，作为必修课。把
学法列入区县级以上党委学习中心组的学习内容，坚持每月一个学法日制度，确保
学习内容落实。二是利用大众传媒，搞好社会教育。各电视台、广播电台和报社要
办好法制专版和专栏。三是组织一些有影响的法制宣传活动。四是抓好典型，分类
指导。
“三五”普法的主要保障措施。主要有三条：一是加强队伍建设。规划要求，
逐步在全市建立学法讲师团队伍、法制新闻队伍、依法治市联络员队伍、法制文艺
队伍等。保证“三五”普法顺利实施。二是建立工作责任制。三是做好经费和装备
保障。规划的最后对组织领导也提出了明确要求。各级党委和政府要把法制宣传工
作摆上重要位置，作为一项重要工作来抓，同志提出要采取“条块结合，以块为主”
的方法进行。各普法主管机关要充分发挥职能作用。全市的学法教材由市依法治市
领导小组办公室统一编印、征订、发放。在抓好“三五”普法规划制定的同志，我
市进一步建立健全各级普法依法治理主管机构及议事工作制度，强化其主管职难，
摸索建立学法用法的激励、制约机制。我市的“三五”普法规划的制定，为“三五”
普法工作的顺利启动和实施奠定了良好的基础。全市１５个区县和市级机构及基层
单位根据市里规划的精神，结合本单位的实际，也都制定了本地区、本部门、本系
统的规划。
三、抓宣传发动形式多。
在市领导层及普法主管部门人员对“三五”普法取得思想上的一致认识后，我
市在各区、县和市级机关各部门进行了声势浩大、形式多样的宣传发动工作，动员
全市人民投身到“三五”普法活动中去。一是召开动员大会，广泛进行思想发动。
为提高广大干部群众对“三五”普法深远意义的认识，增强学法的自觉性，市对“
三五”普法工作专门作了动员和部署。市长王宏民和市委副书记、市人大主任胡序
建在全市的依法治市工作会议上，都对深入开展“三五”普法教育的时代意义作了
深刻阐述，并对如何搞好“三五”普法工作提出了明确的要求。各区县也都先后分
别召开了动员大会，进行动员和部署。玄武区、高淳县还开展了“三五”普法宣传
周活动。江宁县继全县动员大会之后，又在翻身行政村召开了实施“三五”普法现
场会。这样在全市营造了一个开展“三五”普法宣传教育的社会氛围。二是举办培
训班，为“三五”普法教育培养了一批骨干。市依法治市领导小组办公室于９６年
１１月份在白下饭店专门举办了全市“三五”普法骨干培训班。大家对开展“三五”
普法的意义和实施方法步骤，进行了认真学习和研究。各区县也都分别举办了骨干
培训班。据统计，全市共办培训班５５期，培训骨干１０３８４人次，为深入开展
“三五”普法教育奠定了基础。三是进行试点，摸索经验。为使“三五”普法有计
划、有步骤地展开，从市到各区县都分别进行试点，摸索搞好“三五”普法教育的
经验。市里在鼓楼区进行试点；栖霞区在中国水泥厂进行试点；江宁县在翻身行政
村进行试点等。四是征订和发放了普法教材。市依法治市领导小组办公室征订和发
放了各类学法教材１５万多册。
四、抓领导学法措施好。
各级领导干部是“三五”普法的重点对象之一，“三五”普法规划能否真正落
到实处，关键取决于各级党政领导干部的认识水平和实际垂范作用。江泽民总书记
在纪念中国共产党成立７５周年座谈会上，号召全党努力建设一支高素质的干部队
伍。领导干部带头学法用法，严格依法办事，是建设一支高素质干部队伍的基本要
求之一，是讲政治的重要体现。江泽民同志提出的建设高素质干部队伍的五项基本
要求，其中一项就是模范遵纪守法，保持清正廉洁，发扬艰苦奋斗精神，自觉皂腐
防变，坚决反对消极腐败现象。在发展社会主义市场经济的新形势下，确有一些干
部政治意识、法制观念淡化，经不起执政的考验，腐化堕落、以权谋私、违法乱纪，
成为资本主义和封建残余思想侵蚀的牺牲品。提高干部素质，已成为一项刻不容缓
的任务。提高领导干部素质首要的一条就是学习。学习马列主义毛泽东思想，特别
是要学习邓小平建设有中国特色社会主义理论。还要坚持不懈地学习社会主义市场
经济知识、现代科学技术知识、法律知识和其他各方面的知识。领导干部学习法律
知识不仅仅是为了了解法律条文，更重要的是要通过学习，用邓小平同志关于社会
主义民主与法制建设的理论武斗头脑，指导言行。不但要模范遵纪守法，保持清正
廉洁，自觉拒腐防变，而且还要把国家的法律法规贯彻到经济建设和其他各项工作
中去，严格依法办事，为依法治国，建设社会主义法治国家作出不懈的努力，发挥
率先垂范的先导作用。为突破领导干部学法这一重点和难点，从“三五”普法开始
的１９９６年起，市依治办采取了以下措施保证领导干部学法落实到位。一是制定
《县处级以上领导干部学法计划》和《市委中心组理论学习安排意见》，对各级领
导干部的学习内容、目的和方法提出明确要求。
如在《关于市委中心组１９９７年上半年理论学习的安排意见》中，就明确规
定了“目的和要求”是：通过重点学习邓小平建设有中国特色社会主义理论中关于
民主法制建设的重要思想和江泽民同志有关依法治国的重要论述，结合学习党的十
四届六中全会《决议》精神，深刻认识发挥社会主义民主，加强社会主义法制建设，
是我国社会主义现代化建设的一个根本任务和原则，进一步明确实行依法治国，是
坚持党的基本路线，深化改革开放，维护社会稳定的客观要求，自觉增强领导干部
的法律意识和法制观念，提高依法管理各项社会事务的能力；坚持理论联系实际，
把学习社会主义法律知识与解决我市两个文明建设中的实际问题结合起来，为推进
我市依法治市工作的深入开展，为实现市委、市政府提出的“一年初见成效，三年
面貌大变”的要求和跨世纪发展的奋斗目标，提供良好的法制环境，以改革开放、
经济发展、社会全面进步的新成绩，迎接党的十五大顺利召开。“学习内容”是《
邓小平民主法制建设》、《社会主义法制建设基本知识》；在学习的“具体安排”
上设置了“邓小平民主法制建设理论”“市场经济与法制建设”等四个专题，规定
了集中自学、专题辅导和中心发言人等学习方法。二是举办领导干部学法报告会。
从９６年起到现在，我市已连续邀请中国社科院法学研究所所长刘海年、党委书记
刘瀚、北京大学教授袁曙宏、中国人民大学教授 等６人次不宁作“依法治国，
建设社会主义法制国家的理论与实践”“邓小平民主法制建设思想”“一国两制和
香港基本法”“税法”等专题报告会，县处级以上干部１５０００人次参加了报告
会，受到了极大启发和教育。三是进行学法考试，检查领导干部学法情况。对领导
干部学法民政部进行考核源自“二五”后期，这种形式对促进领导干部学法、带动
广大市民普法起到了很好的示范作用。９６年，市依治办会同市委组织部、宣传部、
市人大法制委、市级机关工委对全市１６０００八名县处级以上领导干部进行了学
法考试。由于市委领导重视，各级领导干部带头，参考率达到９６％以上，取得了
较好的成绩。９７年、９８年干部学法考试的范围不断扩大，人数不断增加，９７
年扩大到县处级以上干部和行政执法、司法执法人员以及企业中层以上管理人员，
人数达到４６０００名。９８年又扩大到１５万名机关干部、事业单位工作人员和
企业经营管理人员。对于干部学法考试，领导高度重视，组织安排有序，参考人员
认识。就拿刚结束的９８年上半年考试为例，领导高度重视。从市领导到市级机关
各系统、各区县、各单位的领导对这次学法考试都很重视，把学法考试作为一项重
要工作来抓。市委副书记王浩良亲自召集会议部署全市的干部学法考试工作，从市
里到各区县都成立了考核领导小组，明确分工，责任到人人，统筹兼顾，合理安排。
保证了参考人员、时间的落实。在市政府办公厅集中学法时，市长王宏民亲临考场
巡视，并勉励每位公务员要认真学法用法。市国土局、劳动局、建工局、交通局、
审计局、南京日报社、南京电视台等单位都对学法考试工作作了具体安排，为了保
证参人员的落实，市记产局三次调整考试时间，高淳县、江浦县、溧水县、六合县、
栖霞区则专门安排休息时间进行集中学法考试，保证按照市里的统一计划进行考试。
许多领导工作较忙，不仅积极组织好本单位和部门的学法，还利用休息日认真自学，
并都以普通一员身份和一般干部同时积极参加考试。
四是以党校为阵地落实领导干部学法。市委宣传部在每年的党校学习课程安排中，自觉贯彻“三五”普法规划的要求，将“三五”普法有关内容列入课程安排，以教学方式系统对领导干部进行法制教育和培训，促进了领导干部学法。以上各项措施
的实施，保证了我市领导干部学法这一重点真正落到实处，给全市带了好头。另一
方面，领导干部在自身学法的前提下，还尽可能地部署落实好本部门、本单位的学
法用法，依法治理工作。在自己本职工作范围内采取切实有效的措施，切实保障宪
法、法律和法规的贯彻执行，确保本部门单位有法必依、执法必严、违法必究。
五抓学生普法。“十年育树，百年育人”、“法制教育必须从娃娃抓起”。根
据国家教委、中央综治办、司法部《关于加强学校法制教育的意见》和国家教委下
发的《教育系统开展法制教育的第三个五年规划》的精神，我市将逐步推广白下、
玄武区在中小学开设法制课的经验，做到定教材、定教师、定课时。市依法治市领
导小组办公室会同市教委编印《学生法律知识教育读本》一套，争取在１９９８年
下半年在全市各学校开设法制教育课。
我市学生法制教育在探索课堂教学主渠道试点的同时，积极探索其他方式，力
争做到学生“三五”普法多样化。课堂教学是学生法制教育的主渠道，这是因为：
㈠从教育现状看，在学校开设法制教育课适应了学校素质教育的要求。素质教
育以全面提高学生的思想品德、科学文化和身体、心理、劳动技能等为目的，是提
高学生整体素质的关键，而法律教育恰恰是融政治性、思想性、理论性、知识性、
实践性为一体的综合性教育，是素质教育的一个重要方面。学校是增减青少年最主
要的渠道，青少年的文化知识、是非观念、法律意识、道德修养等，主要是通过学
校教育获得的。因此，必须狠抓在校生的法制教育，以强化学生的道德意识和社会
责任感，使他们真正成为“有理想、有道德、有文化、有纪律”的社会主义一代新
人。
㈡从培育人才看，在学校开设法制教育课势在必行。法制教育既是市场经济建
设的需要，也是培育跨世纪建设人才的需要，更是依法治国的基础。学校开设法制
教育课，是利用校园这一特定的文化传播空间，对学生进行社会主义民主与法制教
育的重要途径，是实现依法治国的百年大计。教育要改革、社会要发展，把建设有
中国特色社会主义事业全面推向二十一世纪，就必须高举邓小平理论的伟大旗帜，
以培养具有现代法律意识，跨世纪的社会主义建设的合格人才为目标，积极社会主
义市场经济体制下发展教育的运行机制，努力走出一条适应国情、符合教育发展的
新路子，实现“依法治国”的战略。
㈢从司法实践看，在学校开设法制教育课是普法教育的具体落实。全民普法工
作开展以来，青少年的法制教育一直是普法工作的重点。从“一五”普法到现在的
“三五”普法，对青少年的法制教育越来越重视，要求也越来越高。“三五”普法
规划明确青少年是普法的重点对象之一，要求大、中小学校要把法制教育列为学生
的必修课，做到教学有大纲、学习有教材、任课有老师、课时有保证。在全区学校
开设法制课对搞好“三五”普法期间的青少年法制教育，特别是落实在校生的法制
教育，进一步提高广大青少年的法律素质，具有极其重要的实践意义。有鉴于此，
我市在白下区先行试点。白下区的中小学法制教育起步于“一五”普法，在“二五”
普法中得到长足发展。全区所有中小学广泛利用主题班会、知识竞赛、模拟法庭、
板报、橱窗等形式，采取请进来、走出去的教学方法，寓教于乐，使全区中小学从
单项教育逐渐过渡到接受系统教育，增强法制意识。为了上好青少年的法制教育课，
白下区与八宝东街小学共建了“娃娃学法园地”。并针对该校物质条件差、家长从
事个体职业的较多、文化水平不高、一些家长为了挣钱，很少过问孩子的教育问题，
有的还把孩子视为劳动力，让孩子帮着做生意等实际情况，双方进行了多次磋商，
决定由提供各种与小学有关的法律法规为教学内容，学校保证教学力量和教学时间，
坚持一月一部法，对学生进行法制教育。共建“娃娃园地”取得一定成效后，白下
区司法局与区教委就教材编印、教员配备、教学计划、课时安排等问题进行协商，
形成一致意见。在教材编印上，由司法局提供教材蓝本。案例选编和参考资料区教
委，区教委组织有经验的教师进行编写；都员配备上，由各校政治教师或班主任兼
任；教学计划上，由各校根据实际情况自行制定；课时安排上，坚持每月１课时。
９５年１２月，完成了《法律常识》小学版、初中版、高中版一磁三本书的编印任
务，９６年１月与区教委联合发出了《关于在全区中小学开设法制教育课的通知》，
并于９６年２月在八宝东街小学和行知中学进行试点。经过一个学期的试教，两个
学校都取得了一定的成效。９６年７月２日，全区在行知中学召开了中小学法制教
育现场会。９月１日起，全区４８所中学全面开设法制教育课，发放《法律常识》
教材近四万册，三万七千多名中小学生接受了教育。９７年３月，白下区委宣传部
、区司法局、区国税分局又联合开展了“白下区中学生税法普及工程”系列活动，
区国税分局领导还与１０所学校校长签订了税法知识教育目标责任书，并以职业高
中为重点，在全区１０所中学同时开设税法知识课。让１. ５万名中学生在走上社
会前接受系统的税法知识教育，这项“工程”已纳入全面开设的中小学法制教育课
当中。税法教育普及方面的薄弱环节得以弥补，深化了中学生普法教育的层次。
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