1996年6月，全国第四次法制宣传工作会议在北京京西宾馆召开。在来自全国各省市、国家有关部委及及解放军、武警部队的480余名代表的嘴里，南京成为出现频率最多的城市。安徽省司法厅长在小组讨论会上难抑激动，大声说道：“这次会议那么多有关依法治市的交流材料，我认为最有价值的是南京市的经验!他们抓得上路子，抓得实在，可操作性强。”会议期间，有记者采访了国家司法部刘副部长，她评价说，“南京依法治市工作确实走在了全国的前列，为全国同类城市提供了宝贵经验。”在这次会议上，南京市成为唯一被评为全国依法治市先进的省会城市。
7月和8月，以北京大学法学院教授、著名法学家袁曙宏为组长，由首都十几位政治学、经济学、社会学的教授、博士、记者组成的《依法治国》课题组两下南京，进行了为期一个月的全方位调查，最后形成了一份长达13000余字题为《依法治国的局部实践》的调查报告，对南京近六年来依法治市取得的突出的社会成效给予了充分肯定。报告最近已在《法制日报》全文发表。调查组关于南京市依法治市的纪实报道，已作为人民日报最近推出《依法治国征文》专栏的首篇报道。8月28日，人民日报海外版在显著位置摘登了该报告的部分内容，在海外投资者中又引起强烈反响。
南京市人向来惯于埋头实干，这一系列轰动效应是他们始料未及的。
尚法精神
依法治市，概括地说就是依照法律治理城市，管理城市事务。概念是一句话，但实际工作却包罗万象，浩潮复杂。简单地说，一座城市只有在立法、执法、守法、普法、法律监督等各方面做出大量行之有效的工作，初步形成一个健康，有序的都市法制氛围，才能谈得上真正的“依法治市”。
鸟无首不飞。能否将法律手段当做治理城市的基本手段之一，能否崇尚体现广大人民意志的法律在城市政治、经济和社会生活中的权威，关键要看这个城市的领导者们究竟怎么想，怎么干。
中共南京市委早就抓住了这个关键问题。从1991年年初南京就成立了由市委领导的依法治市领导小组，1993年又根据工作需要充实了领导小组的力量，由市委副书记、市人大常委会主任胡序建兼任组长，市人大、市政府、市政协分管领导同志任副组长，市法院、检察院及其他有关部委办局主要负责同志任组员。市直各部门、各区、县也按照这一原则成立了本部门本区域的依法治理领导小组，形成了“纵向到底，横向到边”的有力高效的依法治市组织领导体系。
市委书记王武龙、市长王宏民等主要领导始终将依法治市工作摆在十分重要的位置。王武龙书记不止一次地说过，现代化城市的发展主要靠三件法宝；一是靠经济立市，二是靠科教兴市，三就是靠依法治市。王宏民市长则经常强调依法治理要严，首先是领导自律要严，其次是执法过程要严。只有严，法律才有权威，才能干一件事成一件事。
市委十分注重全市县处以上干部的学法用法。1994年规定这些干部在年底必须参加书面考试。当时就有人请示：那么市领导们要不要考?考，当然要考，而且每位领导都要参加!市委的回答很明确。
到1995年，这已经成为了制度，那年度的考试放在了第二年的1月8日下午2时进行。考试吸引了众多新闻单位的记者前来观看。他们发现市几套班子的领导个个准时进入考场，人人都很认真的书写答卷。在两个小时的考试中，整个考场始终鸦雀无声。细心的记者还观察到市领导们在完成了正式考题后，对那道“你对依法治市有何建议”的附加题，也全都一丝不苟地作了回答。其中王武龙书记写了5条，王宏民市长写了3条。
市领导同志的身先垂范，带动全市干部掀起一股崇尚法律的热潮。1994年参加学法考试的有16000名县处以上干部(含县处以上的企业管理人员)，参考率达96%。1995年则达到18000人，又包括了各地驻宁办事处的负责人，其中收集普法建议55600条。干部们尚法学法，必然带动500多万市民整体法律意识的提高。
生动普法
先说一个故事，叫做“一个耳光和60元的代价”。
这是玄武区法院审理的一起抢劫案件。案犯朱宏友在火车站附近以打耳光的暴力手段抢了一外地人60元钱。市法院和市电视台合办的《法庭传真》直播了该案的审理过程。当审判长当庭宣布判处朱宏友有期徒刑4年的话音刚落，就有观众打电话到直播现场，认为判得太重。
担任场外评点的区法院院长立刻根据刑法有关条文进行了评点分析，对观众的教育极为深刻。一位来南京打工的农民打电话来说：“那人只抢了60元钱。就被判了4年，猛一听觉得法官判得太重，但法律条文明摆着，只要是抢劫，哪怕是抢一分钱也至少要判3年，这对我们这些人的教育真是太深了?”
这是一次成功的普法教育实例。1994年开办的《法庭传真》一直是南京市普法教育的重要阵地，这种形式已被全国不少城市效仿。扎实的普法教育是依法治市工作得以扎实开展的良好基础。南京人在普法中善于抓实例，抓典型，使得普法教育工作更为生动有效。
古南都饭店是南京市第一家中日合资的四星级饭店，在全国颇有名声，该饭店有一位1993年初聘用的司机，因筹备开业工作紧张而耽误了查病，后被确认为肾功能衰竭，不但不能工作，而且一年的医疗费就是8万多元。两年合同期满，他和家人都在担心这样的情况还会被续聘吗?结果饭店不但和他续签了合同，并由此开展了学习《劳动法》的活动，使全体员工结合实例上了一堂普法课……
普法一直是被南京人视为一项基础性社会工程。这个工程其中的两个重点就是青少年和外来暂住人口。南京市在约80%的中学、60%以上的小学对学生进行了大规模的普法教育，建立了一些“中学生学法园地”和“娃娃学法园地”；1995年下半年，南京市对全市40万暂住人口分批进行了法制教育，并对其中5万人进行了学法考试——这方面的工作开展得轰轰烈烈。
1996年，南京被评为“全国1991—1995年普法宣传教育”先进单位。
信誉之城
南京新街口百货商店(现为新百股份有限公司)地处南京市中心，是全国十大百货商店之一。
在这里曾经发生一件说来令人难以置信的故事。
一位顾客从这里买了一台三菱空调，用了半年之后却又拿回来，说是噪声大，是组装货，要求退货。售货员虽再三解释，顾客仍固执己见，不肯换货坚持要退。最后商店不仅全部退了款，而且付了顾客的出租车费，并赔偿其精神损失费80元。这在别人看来是不可思议的事情，新百人觉得很平常。依法治店中，维护消费者权益法已成为该公司全体员工的首要原则。
1995年，该公司共处理退货84000余次，退换金额764万元。新百以其优质服务，荣获“全国用户满意企业”。
紧邻新百的是中央商场股份有限公司，为切实维护《消费者权益保护法》，居然将其经营的6万余种商品全部在保险公司投保，消费者只要发现购买的是假冒伪劣商品，除由保险公司全额赔偿外，中央商场还给予举报人300元奖励……该公司能获得“全国最佳信誉企业”就不足为怪了。
这两家商店都在南京的中山南路上，而中山南路又是外地人最爱逛的商业街，但很少有外地人在这里买东西遇上被骗挨宰的事情。
市场经济的本质就是法治经济、契约经济、信誉经济，南京市依法治市的决策者们深刻地认识到了这一点，所以通过依法治理，使南京所有的市场经济主体都能严格地遵循公平竞争、诚实信用的原则，便成为一个重要目标。因为只有企业有信，城市才有信，也只有建立起一方信誉之地，才可广纳宾朋，云集万商。
南京市企业普遍将重合同、守信用视为企业的生命和发展的根本，将合同管理作为对企业进行依法治理的突破口。金城集团是闻名全国的大型企业，该集团通过成立经济技术合同管理委员会对合同进行资格审查和统一合同示范文本等方法，大大提高了合同管理水平。对1991年依法治厂以来该厂2994份合同抽查，合法率100%，履约率9939%，贷款回收率9993%，合同纠纷率只有0065%。
良好的城市信誉吸引国内外对南京市的投资大幅度增加，1991年至1995年被批准成立的外资企业有3980家，投资1000万美元以上的有151家，外商总投资额达6884亿美元。良好的城市信誉使南京成了长江下游名副其实的商业中心城市，在全国排名仅次于京、津、沪。1995年全市国营商业系统销售额95亿元，在全国下降幅度达10%的情况下增长近30%，1996年1至6月销售额已达68亿元，全年将超过120亿元……城市信誉是南京人的雄厚资本和宝贵财富。
依法行政
依法治市工作无疑给各级行政长官们提出了一道新课题。
解答好这个题目首先要实现两个转变：一是在思想上要从“重经济、轻法制”转变为“既重经济、又重法制”，一是在行动上要从依靠长官意志，行政命令办事，转变到学会运用法律手段建设和管理城市。由于在某些人的意识里，“人治”还是有相当的惯性，所以南京市一直把依法行政视为依法治市的核心。
1994年，南京市白下区区政府为每一个区长聘请了一位律师作为常年法律顾问，6个街道办事处和区属6个系统也分别聘请了常年法律顾问。这个全市首创的举措当时立刻被各新闻媒体争相报道。
区政府这样做的目的就是在行政领域中引入法律机制，以促进依法行政。当年6月，区政府决定对某地区流动摊点和违章建筑进行整顿，区城管部门发出通知限于6月底前自行拆除，逾期不拆的将强制执行。但由于工作人员的疏忽，部分通知的时间被误写为9月底前自行拆除。后来区政府对强制执行日期把握不大，找到法律顾问咨询。律师认为：政府是法定机关，所发出的通知具有严肃性和权威性，应严格按通知执行，凡发给9月底之前自行拆除的，9月底之前不能强制执行。区政府采纳了律师的意见，从而避免了一场行政诉讼。
玄武区是依法治区的典型。该区文化局在清理文化市场时坚持依法办事，他们努力掌握三个环节：一是执法依据，二是事实，三是文明执法，使当事人不仅口服还要心服。该局1994、1995两年中开展28次大的行动，出动2255人次，查缴非法复制、走私录像带6023盘，查缴盗版CD光盘265张，收缴非法书刊16370本，取缔无证书报点37个，取缔非法录像出租点35个，而在这样大量的行政处罚中居然没有一个当事人不服而要求行政复议或诉讼的。
强化依法行政的意义还不仅于此，在一个城市里，法律只有得到管理者和被管理者的共同信仰和遵守，才能真正地确立其尊严和权威。所以南京市在依法治市过程中，在抓好基层依法治理的同时，更加注重依法治“官”、依法治权力。
执法监督
1996年初，南京发生了一件引起市民广泛议论的新闻。
某区法院的一个乡法庭的庭长在处理一件民事纠纷案件时，遇上一位乡人大代表前来质询。
这个庭长并没把这个乡人大代表当回事情，双方争执起来后庭长居然以“扰乱法庭秩序”为由将人大代表铐在了法庭的走廊上。
市人大常委会主任胡序建对此事极为重视，责成有关部门认真调查，尽快对这起非法拘禁人大代表事件拿出处理意见。鉴于该法庭一直是个先进集体，那位庭长是个骨干，工作相当不错，区法院的处理意见是让其做出深刻检查。市人大立刻否决了这种处理意见，结果那位庭长不仅被撤销了职务，而且被调离审判员的岗位。
法律的使命主要不仅在于制定，而且在于实施；法律的尊严首先不在于呐喊，而在于行动。如何保证法律全面、正确和完全实施，执法队伍是关键。那么如何保证执法队伍严格公正执法，执法监督便成为一项极为重要的工作。
南京市从1992年起开始率先进行了部分区县人大代表评议区县人民法院、人民检察院、公安(分)局执法公正状况的试点工作，1995年在全市范围内全面推开，形成制度。几年来全市有2174名市、区、县人大代表参与评议，召开座谈会178场，走访群众33288次，调阅卷宗7035卷，提出意见和建议1011条。人大代表在评议过程中真正体现了代表人民意志，行使人民权力的积极性和责任感。
人大代表对执法机关的监督有力地促进了其公正执法和公正办案，产生了良好的社会反响。
在人大代表的监督下，市法院重新修订了《南京市中级人民法院错案责任追案实施办法》，确立了严格的错案追究制和案件督察制。院纪检监察部门对全院去年被上级法院发回重审，指定再审改判的21起案件逐一进行了审查，对因审判业务水平不高和责任心不强而造成5件错案的5名法官进行了通报批评，并扣发了他们个人及其所在庭的岗位目标奖。今年上半年，市法院共审理各类案件1514件，被上级法院改判和发回重审的只有2件。
为适应改革开放，经济发展和城市建设与管理的需要，南京市历来很注重制定地方性法规和政府规章的工作。
几年来本届人大常委会为使立法和改革进程相适应，已制定了17个地方性法规，市政府已制定政府规章185件，修改规章10件，废除规章89件，进一步改善了投资环境，促进了经济发展。但是这些地方性法规和地方规章，却没有一件与国家法律、行政法规相冲突，将维护国家法制统一和中央政令畅通作为首要标准。
面对某些地区执法上的地方保护主义歪风，南京人尽管也深受其害，但是却能自觉地维护大局。
南京市中级人民法院协助大连中院执行江苏液化气公司贷款一案就是一例。江苏液化气公司将2000户群众集资办气的款项276万元存在南京中信银行。根据中信银行与液化气公司的约定，十年后由银行直接向集资户兑付集资款。大连市中级人民法院在审理该案时冻结了这笔款项，执行划拨时要求南京中级法院协助。此事在集资户中引起很大波动。一旦钱被划走，十年后兑付岂不成了泡影?南京中院认为，液化气公司拖欠大连523厂贷款并利息335万元已经法院判决确认，具有法律效力，应予执行，为了不直接损害群众利益，南京中院直接出面做液化气公司的工作，让其另外迅速筹集340万元，全部履行了判决。
《依法治国》课题组的教授、专家们在调查过程中，经常感叹于南京人的目光长远、胸襟开阔和气度不俗，他们说在全国一些城市地方保护主义十分严重的情况下，南京能如此全局当先，自励自节，确实难能可贵。
社会稳定
依法治市工作的成效是渐进的，有一个从隐性到显性的过程。作为南京的市民和居住在南京的外地人来说，他们能够明确感受的一种成效，那就是南京的社会治安好。在近年举行的一次公众安全感调查中，有90%的南京市民觉得“很好”和“较好”。
确保一方平安，实现社会治安的根本好转，一直是南京市委、市政府开展依法治市以来的工作重点。1994年南京就开展了声热浩大的严打斗争，将其作为依法治市的专项治理内容。
在那一年里，公安机关共摧毁各类犯罪团伙591个，破获各类刑事案件149万起，其中重大刑事案件2173起。同时公安机关还催毁了37个流氓势力，消除了严重影响南京地区社会治安的重大隐患。南京的警察在破获杀人、抢劫等五类暴力性案件的攻坚能力在国内同等城市中一直是比较强的。1993年五类案件整体破案率达881%，1994年达931%，1995年达908%，1996年1—6月达到935%。
在严厉打击各种刑事犯罪的基础上，南京十分重视社会治安的综合治理，采取了行之有效的措施预防犯罪和震摄犯罪，即所谓“打、治、防、建”的整体战略，以达到“治本”的目的。
南京有一个名震全国的刑警二大队，他们主要的任务是在南京的车站、码头等城市的进出口堵截和擒拿罪犯。自1991年以来他们就抓获流窜犯4205人，其中包括被公安部通缉的邓祥民、黎德思、邱建潮、胡福生、王河在内的特大杀人案犯72个，缴获各类枪支139支，凶器3700多件。
再说一个小故事。1996年1月25日晚上9时30分，来自安徽的流窜犯张法伍携带钢珠枪抢劫了南京的一家商店后，在汉中门广场招手拦下一辆出租车。到了长江大桥下面，司机胡敏觉得此人很可疑，便问其有无身份证，说是去外地公安检查站要登记。张听后立即下车换乘了一辆中巴车。胡敏见状，记下中巴的车号后飞驰到检查站报警。民警当即乘胡的出租车追上中巴，将张法伍抓获。
像这样的群众协助公安机关破案的例子在南京比比皆是。如闻名全国的“尹少峰飞贼案”、“锁金村杀人纵火案”、“西家大塘劫持人质案”、“7·20抢劫杀人案”等，都是经市民举报、公安机关一举破获的。人民群众和专门机关密切配合、团结奋战，构筑了南京市的一道道安全屏障。
南京自1992年起全市刑事案件逐年回落。1994年实现了自1983年以来五类暴力性犯罪的整体下降。自1993年1月至1996年6月，南京市重大刑事案件发案率及其占全部案件的比重在全国同等城市中排列较后，其中后者每年均低于各市平均水平近20个百分点，在当前社会治安形势仍然十分严峻的情况下，南京市依法治市的综合效应铸下了令犯罪分子胆颤心惊的天罗地网。
安居才能乐业，在社会治安环境良好的城市里什么样的事业不能成就?什么样的理想不能实现?
最后要说一说南京依法治市领导小组办公室。南京此项工作之所以能取得较大成绩，办公室这个做实事的机构功不可没。该办公室不仅能及时、正确、有效地将领导小组的决策化为具体行动，而且能积极主动地开展工作。既是领导小组的办事机构和智囊机构，又是全市依法治市工作的组织机构和协调机构。办公室目前只有七八个人，工作量非常大，从1993年以来，办公室的全体同志很少能有个休息日。全市的普法教育，67个不同类型的典型的试点工作，以及《南京市1993—1997年依法治市规划》、《南京市依法治市工作标准》、《南京市依法治市领导小组工作规范》等文件的制定，无不凝聚着他们的辛劳和心血，这些文件均得到国家和省有关部门的充分肯定，并转发推广。
11月26日，记者在“三五”普法骨干培训班的现场见到了办公室主任陆印同志。年过半百的陆主任跟记者说了一段很值得人思索的话，真正实现依法治市还将经历一个漫长的过程，或许到那一天很多人都已经离开了现在的工作岗位。南京市的几任领导勤勉苦干，就是想为城市积淀后劲，奠实基础，他们是真正地对社会负责，对人民负责，对未来负责。
一个城市只有在抓经济抓建设的同时，又抓精神文明、抓法制建设，才能保证城市未来的常盛不衰。
本报记者纪风本报特约记者石欣
(1996年12月10日《南京日报》第二版)
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