南京是全国六大古都之一，有着2500年建城史。全市现辖10个区、5个县，面积6516平方公里，人口521万。“八五”期间，我市两个文明建设取得了新的成就，国内生产总值按可比介年均增长166%，各项改革事业不断深入，思想道德进一步加强，社会治安秩序良好。
回顾“八五”时期所取得的成绩，我们感到，其中很重要的一条是坚持“一手抓建设，一手抓法制”的方针，全面开展依法治市工作。早在1991年初，市委、市人大就分别作出关于全面开展依法治市工作的决定和决议。特别是1993年以来，我们以贯彻第三次全国依法治市座谈会精神为契机，进一步推进依法治市工作的深入开展，从而有力的促进了全市经济繁荣和社会进步。我们深深体会到：城市现代化，必须靠法制。主要做法是：
一、根据省会城市的地位和作用，把依法治市摆上重要益。
南京是江苏的省会，是全省政治、经济、文化中心，是长江下游的一个中心城市。南京的工作做得如何，对全省和周围地区有着重要的影响。这就要求我们必须加强法制建设，提高城市建设和管理水平，不断适应形势发展的需要。为此，我们把依法治市工作作为促进两个文明建设的一件大事，摆上市委、市人大、市政府的重要议事日程，作为一项重要工作来抓。
(一)提高思想认识，实现三个转变。
针对少数部门和一些同志在思想上和工作中存在的“重经济、轻法制”、“重建设、轻管理”的思想，以及对深入开展依法治市的重要性和必要性认识不足的情况，我们从抓思想认识入手，以第三次全国依法治市座谈会精神为主要内容，广泛进行宣传发动，提高干部群众的思想认识。市委先后召开书记办公会议、常委会议专题研究依法治市工作，统一市委一班人的思想认识，并于1993年11月份，专门召开了由各区、县党委、人大、政府主要领导和市级机关各部、委、办、局负责人参加的全市依法治市工作动员大会，传达第三次全国依法治市座谈会精神，并由市委主要负责同志作动员部署。各区、县和市有关部门、委、办、局也层层作了深入的思想发动。通过动员教育，各级领导从认识和行动上逐步实现了三个方面的转变。一是从以往的“重经济、轻法制”思想，转变到“既重经济，又重法制”的观念上来；
二是从以往偏重干部业务素质的培养而忽视法律素质的提高，转变到既要注重业务素质的培养，也要重视法律素质的提高；三是从以往依靠长官意志、行政命令办事，转变到学会运用法律的手段建设和管理城市。
(二)纳入社会发展总体规划，实行目标管理。
近几年来，市、区、县党委、人大、政府都把依法治市工作列入社会发展总体规划和精神文明建设目标，实行目标管理，并要求各级领导要象抓经济工作那样抓好依法治市工作。每年的市委扩大会议、市人代会上，市委书记的讲话、市政府工作报告和市人大常委会工作报告都把依法治市工作作为一项重要内容，进行具体安排部署，保证了依法治市工作应有的位置。市依法治市领导小组每年初都制定出具体的工作目标，下发全市各单位执行。
为了加强对依法治市工作的领导，保证各项工作落实到位，全市各级党委、人大、政府、政协都明确一名领导分工负责此项工作，并实行领导责任制，把抓依法治市工作的情况，作为考核各级领导干部政绩的内容之一。目前，我市已形成了党委决策、人大立法和法律监督、政府负责实施、政协参与和民主监督的目标管理体系。
(三)领导干部以身作则，带头学法用法。
在实施依法治市过程中，市委明确提出“城市要依法管理，干部要带头学法”的要求。为此，我们对全市县处级以上领导干部的学法用法，着重抓了四个环节：一是制定干部学法计划。市依法治市领导小组办公室每年初都制定出学法计划，下发到各单位执行。二是建立学法制度。从1994年开始，市委就把学法纳入各级党委学习中心组学习的重要内容。三是搞好讲座和辅导。最近两年，市委先后四次邀请国家中高级干部学法讲师团成员和国内的一些著名法学专家、学者进行学法辅导。每次辅导，市几套班子的领导都全部参加。四是定期考核检查。市依法治市领导小组每年底都要组织一次书面考试，检查干部的学法情况，并建立了市管领导干部学法档案。每次法律知识考试，市委书记、市长、人大主任、政协主席等市级领导都以普通一员的身份参加，并认真答卷。在市领导的带动下，全市共有16000多名县处级以上干部(含县处级以上的企业管理人员)参加了学法考试。参考率达到96%以上，对全市的学法产生了较大影响。同时，市领导还带头自觉运用法律法规建设城市和管理城市。如市委书记王武龙在任市长两年时间里，针对城市建设和管理上出现的规划、绿化、拆迁、信访等方面的问题，一方面要求严格依照国家法律法规进行治理，另一方面从南京的实际出发，先后主持制定了15个政府规章，使城市的建设和管理水平有了较大的提高。
二、根据城市工作综合性、复杂性的特点，建立依法治市的运作机制。
根据城市的特点，我们在开展依法治市工作中，主要采取了五条措施：
(一)健全组织领导机构。
为使依法治市工作在组织上落实，我们于1991年就成立了市依法治市领导小组及其办公室。1993年随着工作的需要，对人员又进行了调整和补充，进一步加强了领导小组和办公室的力量。在领导小组中，市委有一名副书记任组长，市人大、市政府、市政协各有一名分管领导任副组长，市各有关部、委、办、局主要负责同志为领导小组成员。领导小组下设办公室，负责日常的组织协调工作。各区、县按照市里的要求，也成立了相应的机构。为使依法治市工作在区县和市级机关各部门得到落实，我市还建立了一支有120多人的联络员队伍，在市依法治市领导小组办公室的指导下，负责本部门的依法治市日常工作。这样，使全市的依法治市工作形成了一个相互联系、相互协调、纵向到底、横向到边的组织领导体系，基本实现了宏观有人管，微观有人抓。
(二)制定工作规范。
我们在调查研究和吸收兄弟城市经验的基础上，制定了《南京市依法治市领导小组工作规范》，规定了领导小组及其办公室工作任务、领导成员工作职责和工作制度，并明确了联络员的工作职责和活动制度，保证了依法治市的组织领导工作有章可循，各项工作有序开展。同时，为调动联络员的工作积极性，还制定了优秀联络员评比办法。1994、1995年，我们在120名联络员中，先后评选出32名优秀联络员，并进行了表彰和奖励。
(三)制定依法治市规划和工作标准。
依照第三次全国依法治市座谈会精神，为适应建立社会主义市场经济体制的需要，我们对1991年制定的依法治市规划进行修订，重新制定了《南京市1993—1997年依法治市规划》。这个《规划》，从加强地方立法、法制宣传、行政执法、依法治理、执法监督等方面明确提出了具体目标和任务。同时，还针对依法治市工作涉及面广、弹性大、具体操作难的特点，在调查研究和广泛征求意见的基础上，于1994年8月制定了《南京市依法治市工作标准》，明确了市和市级机关各部门、各区、县及农村、工厂、学校等单位开展依法治理工作的范围、具体目标和要求。这样做，既有利于各单位具体组织实施，也有利于市依法治市领导小组督促检查和考核验收。
(四)培养典型，分类指导。
依法治市工作是一项范围广、政策性很强的工作。我们本着先行试点，总结经验，以点带面，逐步推开的原则，在抓好面上工作的同时，还抓了各种不同类型的典型。1994年，我们分别抓了7个试点单位，即在鼓楼区进行市容卫生综合治理试点；在白下区进行农贸市场综合治理试点；在大厂区进行社会治安综合治理试点；在市交通局进行依法行政试点；在熊猫电子集团公司进行依法治厂试点；在市交电家电总公司进行商业企业依法治理试点；在六合县进行依法治村的试点。为切实抓好7个典型，由市委、市人大、市政府、市政协的领导和市依法治市领导小组有关成员组成7个联络组，每个小组都有一名市领导任组长，分别对7个单位进行具体帮助和指导，并及时总结经验，召开经验交流会，在全市进行推广。
(五)做好保障工作
为了保证依法治市工作扎实有效地开展，市领导从解决具体问题入手，做好各方面的保障工作。市委副书记、市人大主任、市依法治市领导小组组长胡序建对此项工作非常重视，抓得很紧，仅1994年就主持召开了两次依法治市领导小组工作会议，五次听取依法治市领导小组办公室的工作汇报。分管财政的常务副市长李英俊得知依法治市领导小组办公室在开展工作活动经费紧张，就批示市财政局作了安排。我市自“二五”普法以来，市财政每年都拨给专款用于普法工作，从1994年起，又增加了依法治市活动经费，还帮助购置了摄像设备和车辆等一些装备。所有这些，为依法治市工作的顺利开展提供了保证。
三、根据城市工作面广量大的特点，突出依法治市工作的重点。
城市是密集性很强的载体，不仅人流量、物流量、信息量大，而且相互影响也大。客观上要求我们必须依法搞好社会的各项管理，既要为各项专业活动创造必要条件，又要为整个社会发展创造良好秩序和安定的环境。因此，依法治市工作面广量大，呈现出全方位、多层次的特点。针对这种状况，我们在实际工作中，做到统筹安排，突出重点。
(一)突出做好法制宣传教育。
法制宣传教育是开展依法治市工作的基础。近年来，我们全面实施以宪法为核心、以专业法为重点的“二五”普法规划，把法制教育和依法治理工作紧密结合起来。主要抓了三个环节：一是围绕中心。我们紧紧围绕全市的改革开放和经济建设的中心，开展法制教育，并结合“严打”、反腐败斗争、典型案件、社会热点问题以及与群众生产、生活密切相关的问题，有针对性地组织开展有关法律法规的学习。二是抓好重点。在内容上，把普及有关市场经济的法律法规，作为法制教育的重中之重；在对象上，着重抓了县处级以上干部和城市暂住人口、青少年的法制教育。1995年下半年，针对一度出现的城市流动人口刑事犯罪率高的状况，对全市40多万暂住人口分批进行了法制教育，加强了内部管理，遏制了犯罪上升的热头。三是拓宽渠道。我们一方面利用各级党校、干校进行法制教育，另一方面充分发挥新闻媒体的作用，提高法制宣传的覆盖面。近几年来，市依法治市领导小组办公室会同市委宣传部每年都多次召开新闻单位座谈会，专题研究利用新闻媒体搞好法制宣传的问题。南京电视台开
办“法制园地”栏目已有十年，累计播出近400期，还创办了“法庭传真”和“经济与法”栏目；南京有线电视台创办了“法制纵横”栏目；南京电台新闻台开办了“法制漫谈”栏目。《南京日报》、《金陵晚报》也开辟了法制专版。目前，全市的法制教育基本做到了报刊有文、荧屏有像、电台有声，形成了立体化的法制宣传教育格局，在全市营造了一个学法、守法、用法的良好氛围。
(二)突出抓好地方立法和建章立制
为使改革和发展的决策以及立法的决策紧密结合，我们一方面严格执行国家的法律法规；另一方面加快制定地方性法规和政府规章的步伐，以适应我市改革开放、经济发展的需要。一是制定立法规划。市人大常委会和市政府作出了1994～1997年制定地方性法规和政府规章规划。根据规划，1994年和1995年，市人大制定了13个地方性法规，市政府制定了80多个政府规章和规范性文件。二是加强经济和城市建设管理方面的立法。我们从建立社会主义市场经济体制的需要出发，制定了一批有关市场经济的法规、规章。三是加强基层单位的建章立制工作。我们认真抓了各基层单位的建章立制工作，逐步形成了依法治厂、依法治店、依法治校、依法治街、依法治镇、依法治村的局面。目前，全市60%的企事业单位、乡镇、行政村，100%的街道完成了依法治理的建章立制工作，基本上达到了依法治市的工作标准，为全方位落实依法治市工作打下了基础。
(三)突出抓好行政执法和综合治理。
行政执法是依法治市工作的一个重点。我们一方面按照行政法律、法规所调整的不同关系，分别明确每一部行政法规的主管部门和协管部门，使每一部行政法规的执法主体到位，充分发挥政府部门的行政管理和经济管理职能。另一方面对城市管理中的难点问题，抓好综合治理。1993年，着重抓了市容卫生和市场秩序两项综合治理。1994年，重点开展了社会治安综合治理。我市的政法系统精心组织“严打”斗争，依法严厉打击各类违法犯罪活动和犯罪分子，清除了一批严重影响南京地区治安秩序的重大隐患，有效地遏制了重大刑事案件上升的势头，基本实现了“立足长治久安，步入良性循环”的目标，确保了我市政治和社会的稳定。
同时，还对全市的一些热点问题进行专项治理。例如广大群众强烈要求在全市城区禁止燃放烟花爆竹，但要改变人们千百年来形成的习俗，涉及到千家万户，难度很大。我们把这项工作当作依法治市的一项重点工作来抓。市人大常委会依照国家有关法律法规，结合南京的实际，制定了《关于禁止燃放烟花爆竹的规定》，为禁放提供法律依据，各级党政领导和宣传部门广泛宣传这个《决定》，做到家喻户晓，人人皆知。并且有关部门加大了执法力度，使禁放烟花爆竹在南京一次成功，市民反映很好。
(四)突出抓好执法监督检查
强化监督检查，是依法治市工作顺利开展的保障。我们针对群众反映的立法“重”、执法“轻”、监督“空”的现象，采取有力措施，强化执法监督检查。一是认真做好行政复议工作，加强行政系统的层层监督。二是认真开展各种执法检查活动。三是发挥权力机关、纪检监察机关、人民群众和新闻舆论的监督制约作用。市人大常委会为切实加强法律监督和工作监督，定期组织人大代表视察，检查执法情况，并把开展人大代表评议活动作为推进依法治市的重要举措。从1992年起，我们由点到面，推开了市、区、县人大代表参加评议，召开座谈会1737场，走访群众33288人次，调阅案卷7035件，提出批评意见和建议1011条，有效地促进了政法机关的工作。
党中央提出的“依法治国，建设社会主义法制国家”的战略方针，是安邦治国的大略，是社会历史发展的必然，是人类社会文明的标志，是经济繁荣的根本保证。我们将根据党中央的部署和要求，认真贯彻落实这次会议精神，虚心学习兄弟地区的先进经验，深入开展普法教育，推动依法治市工作深入开展，把我市的各项工作纳入法制轨道，为建设一个“政风廉明、法制彰弘”的现代化的文明城市而努力奋斗。
一九九六年六月
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