围绕市场经济开展依法治市
南京市委副书记、市人大常委会主任胡序建
南京是历史名城，江苏省的政治、经济、科技、文化中心，是沿海地区和长江流域的中心城市。改革开放以来，特别是去年以来，全市广大干部和群众在邓小平同志南巡重要谈话和党的十四大精神鼓舞下，紧紧围绕建立社会主义市场经济体制，积极开展依法治市，有力地促进了改革开放和经济发展，推动了全市经济繁荣、社会进步和政治安定。全市改革开放和经济建设的步伐明显加快，各项工作呈现出热气腾腾、蒸蒸日上的局面。1992年，全市国内生产总值完成2476亿元，比上年增长259%；国民收入完成1866亿元，比上年增长282%；工农业总产值突破500亿元。在全国各项工作评比中，获得了“全国卫生十佳城市”、“全国双拥模范城”称号；获得了建设部授予的“全国城市环境综合治理优秀城市”的称号并被国务院环委会评为“城市综合整治十佳城市”。同时还被国家九个部委评定为全国城市综合实力“50强”的第五名和投资硬环境“40优”之一。
回顾两年来的实践，我们体会到开展依法治市只有紧紧围绕为社会主义市场经济服务，才能提高依法治市的成效。
主要做法是：
一、抓教育，创造依法治市环境。
城市是以人为主体，以空间和环境利用为基础的集约人口、集约经济、集约科学文化的空间地域系统。因此，我们在开展依法治市工作中，根据城市的特点，首先抓好育人工作，创造良好的法制环境。着重抓了三个环节：
第一、解放思想，树立市场经济的法制观念。开始，有的同志受以往“重人治、轻法治”的影响，认为依法治市和经济建设是两回事，因而在工作上不能把依法治市和经济建设紧密结合起来，只满足于一般号召。邓小平同志南巡重要谈话发表后，我们首先组织全市广大干部群众认真学习，而后联系南京的实际，展开了解放思想大讨论，在全市掀起了“学先进、转观念、换脑筋、迈步子”的热潮。从而使大家确立了社会主义市场经济就是法制经济，依法治市必须为经济建设服务的观念。去年以来，以转换企业经营机制为中心，以转变政府职能为目标的改革举措逐步实施，市各综合部门、业务主管部门本着“政企分开，宏观管好，微观搞活”的原则，相继下放了100多项管理权限，推动了各方面的改革。
第二、深入法制教育，强化公民的法制观念。普法教育，是依法治市的基础。我们根据中央和省委的部署，深入开展了全民普法教育。在实施过程中，我们针对少数单位在思想认识上注重抓经济，忽视抓法制；在内容安排上贪多求全，重点不突出；在方法上不灵活，成效不显著的倾向，重点抓了四件事：一是拟定普法规划。把法制教育纳入市、区、县社会主义精神文明建设和各单位政治思想工作目标管理中。并把普法教育内容作为各级党委中心组学习的内容，强调各级领导带头学法用法。去年，市委专门召开了市人大常委会、政府、政协、顾委、纪委等秘书长会议，部署了市级领导干部“两本书”及专业法的学习计划。把学法列入了中心组学习的内容，并确定秘书长为学习召集人，一名学习秘书掌握学习情况，采取个人自学，集体辅导，会议交流的方法。并紧密联系南京改革开放中的各种新问题，认真学习有关法律，提高依法决策能力。领导同志这种学法用法的精神为全市的普法教育带了个好头。二是制定法制宣传制度。去年以来我们陆续制定了宣讲、骨干培训、考核、评比、奖励等制度，有力地保证了普法教育的开展。三是建立法制宣传队伍。全市已有3019名专职宣传员，17400余名兼职宣传员，较好地形成了法制宣传网络。四是创办法制宣传阵地。我们利用广播、电视宣传媒介，向广大群众进行法律常识教育，寓法制教育于节目之中。充分发挥社会性宣传手段的作用。南京经济广播电台专门设立了《家事议政厅》栏目，系统地进行了家庭与法的法律讲座。南京电视台与市司法局联合创办了《法制园地》栏目，至今已播出200多期，收视率一直名列前茅。看过栏目的观众普遍反映，栏目实感性强，通过案例和现象的报道，晓之以理，告之以法，受到较全面的法律知识的教育。几年来，《法制园地》栏目荣获全国性的节目评比一等奖4个，二等奖11个；江苏省节目评比一等奖4个，二等奖8个；南京市节目评比一等奖3个。同时，我们为加强《法制园地》的报道工作，专门聘请了市35个主要执法部门的领导作为栏目的顾问。定期召开座谈会，通报依法治市和“二五””普法进展情况，争取他们的支持和配合。并且还充实了人员和设备。在原有的基础上，于去年10月招聘6名记者、编辑；市政府专门拨款38万元给市司法局购置了全套摄像、编辑器材。现已将每月二档节目增加为每周一档节目。另外，市司法局还办了《法制宣传》内刊。进一步扩大了法制宣传的教育面。目前，从机关到学校，从城市到农村，从工厂到商店，各行各业
，各个阶段都掀起了学法的热潮。
第三、培养典型，推动依法治市深入开展。依法治市是一项宏大的社会系统工程，涉及面很广。开始有的同志存有畏难情绪，感觉“老虎吃天，无法下口”。针对这种情况，我们在调查研究的基础上，根据全市的不同情况，先后确定了2个区、县；9个区级行政部门；22个乡镇、街道、行政村、居委会；28个工商企业、金融、科研单位；6所中、小学校，共67个不同类型的典型进行试点，在总结经验的基础上，在全市推广。去年，我市通过召开依法治区(街)经验交流会和农村依法治理现场会，先后推广了玄武、白下区依法治区、玄武门街道依法治街和大厂区长芦镇依法治镇及江宁县翻身村依法治村的经验。在此基础上，各区县也先后召开了试点单位经验交流会，现场会和理论研讨会。使依法治区、依法治县、依法治厂、依法治店、依法治校、依法治街和依法治村工作在全市逐步展开。许多干部自觉运用法律指导工作，许多群众以知法守法为荣，并学会运用法律来处理问题，调节关系。正如彭真同志指出的：“法律一旦被群众掌握，就会变成强大的物质力量。
二、抓立法，完善治市法律体系。
城市管理具有动态性、关联性和综合性的特点。随着社会主义市场经济体制的建立和发展，这一特点尤为明显，这就要求我们在开展依法治市工作中，必须根据城市的特点和社会主义市场经济建立和发展的需要，加强立法工作，逐步建立完整的法律体系，对城市实施“全时、全员、全方位”的综合管理。所以，我们在依法治市中，一方面严格执行国家的法律法规；另一方面根据社会主义市场经济建设和发展的需要，加快了制定地方性法规规章的步伐。去年，制定的地方性法规和规范性文件有42件。这些地方性法规规章制定出台以后，既有效地保障了国家的法律法规的顺利实施，又保障了依法治市工作的顺利开展。我们制定地方性法规规章中突出了三点：
一是突出了经济立法。为了深化企业改革，把企业推向市场，我们相继制定了《关于加快转换企业经营机制的意见》、《关于商业企业四放开改革的试行意见》、《南京市股份制试点若干意见》等地方性规章，推动了企业改革。目前，全市转换经营机制试点企业已达515家；实行“四放开”改革的商业企业有2100家，占总数的96%；还有107家企业试行了股份制。同时为扩大对外开放，吸引外资，又相继制定了《南京市外商投资企业管理若干暂行规定》和《南京市关于鼓励台湾同胞投资的规定》，使全市引进外资工作出现了迅速发展的好势头。1992年，全市新批“三资”企业865有，累计达到1168家，投资总额超过23亿美元。
二是加强了城市综合管理方面的立法。围绕城市管理和环境保护，先后制定了《南京市环境卫生管理条例》、《南京市爱国卫生管理办法》、《南京市环境噪声控制达标区管理规定》、《南京市城镇供水资源管理办法》等法规。这些法规的贯彻落实，不仅改变了我市市容市貌，而且提高了我市整体服务功能，创造了良好的投资环境，促进了我市的经济建设。
三是调整了立法角度。在《全民所有制工业企业转换经营机制条例》发布后，我们及时修改或废止了以往一些不适应改革新形势的法规和文件，并组织人员对规范性文件进行了全面清理。先后废止了25件与《条例》相抵触的文件。同时，还强化了立法的适应性和针对性，先后制定《南京市机关、团体、企业、事业单位治安保卫工作条例》、《南京市惩治卖淫嫖娼暂行办法》等法规规章。为市场经济发展提供了良好的社会环境。
三、抓执法，提高依法治市成效。
“令在必信、法在必行”，这是历史上的经验。我们开展依法治市，应努力做到有法必依、违法必究，使法真正落到实处，产生强大的权威性。因此，严格执法，是依法治市的关键。
我们在抓执法这个环节中，主要做到以下几点：
(一)加强领导，摆上位置，依法治市是一项全方位、多层次的工作，是经济和社会发展的重要保证。特别是实行社会主义市场经济后，政府不再直接管理具体经济行为，市场经济的秩序要靠法律来维护，市场经济的关系要靠法律来调整，市场经济的运行过程要靠法律来规范。
从这个意义上说，依法治市工作就显得特别重要。市委全委会、市人民代表大会于1991年初分别作出了全面开展依法治市的决定和决议。接着市政府又相应制定了具体实施方案，广泛进行思想发动，号召全市人民积极开展依法治市工作。同时，市委、市人大、市政府把依法治市列入重要议事日程，狠抓落实。仅去年，市委分管书记就三次听取依法治市和“二五”普法工作汇报，二次主持召开依法治市领导小组会议，研究依法治市和“二五”普法工作，对规划目标及重点提出明确要求；市人大分管领导深入试点单位检查指导，组织部分人大代表视察，市人大常委会还听取和审议了市政府关于“二五”普法和依法治市进展情况的工作汇报。同时，在经费上给予保证，全市普法对象按每人每年015元，分三级负担，即市、区县、乡镇和街道各承担005元，全市350万普法对象，市财政每年拨出普法经费175万元。所有这些，都保证了依法治市工作的深入开展。
(二)明确职责，分层实施。依法行政，富有整体性、层次性、结构性。在执法过程中，往往会出现重复交叉和“齐抓都不抓、共管都不管”的现象。为避免这些问题的产生，我们依照法律规定，明确了权力机关、行政机关、司法机关以及各机关具体部门的执法职责。做到执法任务层层分，权力层层有，责任层层负，使各级机关、各单位和部门在其位，谋其政，行其权，尽其责，自觉依法办事。市物价部门针对我市有些部门和行业存在乱收费的现象，依法取消不合理的收费项目131件，调整教育、交通、园林、停车场等41项收费标准，调整金额8682万元，并对群众反映大的医疗、电信、环保、铁路和农资等部门依法进行了重点价格检查，查处各类违法行为和违法案件3422件，经济制裁192万元，稳定了市场价格，受到群众普遍欢迎和支持。玄武区在依法治区过程中，针对城市管理过程中出现的新情况、新问题，采取了专业执法，联合执法，委托执法“三管齐下”的办法。既解决了街道有责无权和区有关部门有权无足够力量的矛盾，又促进了城市管理依法行政。市工商行政管理部门在行政执法和经济监督管理工作中，正确处理查处和保护、罚和法的关系，从而提高了执法的水平。
截止去年底，共查处假酒195252瓶；冒牌复印机纸100余吨；劣质电线电缆20万米；进口旧服装2万件；收缴违法商标标志37万套。罚没款215万元。为建立和维护市场经济秩序，保护消费者的合法权益，发挥了积极作用。去年，我市动工建设绕城公路，这是城市基础建设的一项大工程，交通部门严格按照《南京城市房屋拆迁管理办法》规定进行动迁，各单位和广大群众自觉依法办事，从动员到开工只用50多天。3000多亩耕地，10万多平方米的建筑物的拆迁仅用25天，比常规时间提前6个多月，这在南京交通建设史上是少见的。
(三)健全制度，抓好监督。实施执法监督，是提高执法效力的有力措施。我们在执法中，加强了执法监督工作，保证执法合法。近年来，普遍加强了四个方面的工作。
首先，制定制度，保证监督工作顺利开展。先后制定了《规范性文件备案》、《市法规、规章施行周年执法情况报告》、《市法规、规章执法情况检查》、《行政复议议案情况统计报告》等五项制度，使我市行政执法监督检查逐步走向规范化。其次，充分发挥权力机关、监察、检察和纪检部门的职能作用，完善以政务公开为主的联系人监督机制，从而使各级政府执法行为置于群众监督之下，增强了政府依法行政的自觉性。市人大紧紧围绕经济建设这个中心，从三个方面加强了对经济法律法规实施情况的监督检查。一是听取和审议市政府有关部门关于贯彻执行经济法律法规的情况汇报；二是结合我市经济发展的实际，组织代表通过各种形式有重点地开展经济法律法规的执法检查活动；三是加强对打击严重经济犯罪工作的监督。去年，我市监察系统立案查处70件，行政处分60人，移送司法机关处理13人，挽回经济损失800万元
。全市检察机关继续把惩治贪污贿赂作为经济建设服务的重点。去年共受理贪污贿赂等经济案件847件，其中立案侦查310件339人，比上年增长348%，共挽回经济损失1139万元。从而保障了全市各项经济工作在法制的轨道上有序的运行。第三，建立内部监督制约机制，强化执法监督手段。着重抓了四项工作：(1)自上而下建立经常化的检查督促和工作报告制度。各级行政领导自觉地把自己摆在自下而上的监督之中，积极听取下级提出的正确批评、意见和建议。(2)建立自下而上的监督保障制度。各级执法部门的工作人员，既接受上级的领导和监督，又敢于“面对面”的直接监督，勇于坚持原则，依法办事。(3)建立工作程序制度。完善执法监督实施细则，使有关的行政行为规范不致于弹性太大，避免造成执法上的某种程度的随意性，影响执法的合法性和准确性。(4)确定执法监督检查重点和检查项目，有计划地开展自查、互查、普查、抽查等多种形式的行政执法检查活动。并定期不定期地评议执法人员的执法情况，对违纪行为，从严处理决不手软。比如，市交通局在公路路政执法检查中，对严重违纪执法人员，调离执法岗位的有2人，开除公职的有1人。第四，加强执法队伍的建设，提高执法人员的思想和业务水平。市税务局为实行政务公开，专门成立了市、区县两级税务“纠风”工作领导小组，主要领导干部带头自查自纠，接受群众监督，提高了税
务干部队伍素质，超额完成了税收任务，连续七年被市里评为有功单位。
(四)目标管理，赏罚分明。目标管理是执法的一种过程型激励，是机关和各部门执法职责的量化，有着引发和导向作用。我们在拟定全市总体规划和工作目标时，对依法治市和执法工作也提出具体工作目标，把各部门的工作目标和全市整体目标融为一体，切实提高依法治市的成效。在年度目标完成后，则及时进行总结表彰，对成绩突出的单位和个人，该记功的记功，该嘉奖的嘉奖；同时对工作做得不好的单位和个人，给予批评和惩罚。这就克服了“干好干坏一个样”的状况，调动了各方面的积极性，使大家能各展其长，各尽其责，努力为依法治市作出贡献。如去年全市盗窃案件一度上升，搞得市民人心不安。有的双职工忧心忡忡地说：“人在上班心在家，不知小偷何时到我家。”公安机关采取“打防并举，重在治本”的方针，以反盗窃为突破口，进行社会治安综合治理，先后侦破了“1·20”盗枪案、“12·1”盗窃杀人劫持人质案等一批重大案件，狠狠打击了刑事犯罪活动，保障了人民生活的安宁。特别在缉获了危害社会极其严重的犯罪分子邓祥民后，在全市全国都产生了很大影响。我们本着“赏不越时，罚不迁列”的精神，及时召开了表彰大会，对有功人员进行了精神
和物质奖励，在全市引起了强烈的反响。
鲁迅说：“不满足是向上的车轮”。我们虽然在开展依法治市工作中取得了一些成绩，但同兄弟市相比还有一定的差距，就整个情况来看，依法治市工作开展得还不够平衡，有的地区和部门抓得还不够深入和扎实。另方面，围绕社会主义市场经济开展依法治市工作仍处于探索阶段。我们决心学习兄弟市的好经验，以党的十四大精神为指针，进一步深入开展依法治市工作，使我们的工作更上一层楼。今后打算着重抓好五项工作；1、切实加强领导，各级党委、人大和政府都要把依法治市工作摆上重要位置，紧密围绕改革开放的实际，全面开展依法治市工作。2、围绕市场经济，加快立法步伐，逐步建立和完善与市场经济体制相适应的法律体系。3、加强政法队伍建设，提高政法干部的政治和业务素质，改善执法条件和手段，保障社会安定。4、认真抓好执法工作，完善执法监督机制，搞好组织协调，形成依法治市的合力。5、进一步深化普法教育，要根据八届全国人民代表大会一次会议通过的宪法修正案，进行宪法再宣传、再教育。并抓好专业法的学习，使人人知法、守法、用法。同时抓好典型，创造依法治市的良好环境。
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