主要汇报三个问题：
一、工作开展的过程
我市的依法治市工作是从1991年开始的，市委、市人大、市政府根据中央和省委的部署，结合南京的实际，坚持“一手抓建设，一手抓法制”的方针，全面、深入地开展依法治市工作。1991年2月，市委在九后四次全委会上，作出了《关于全面开展依法治市的决定》。同年3月7日，市人大在十后四次人代会上作出了《关于全面开展依法治市的决议》。同年6月，市政府根据市人代会的决议要求制定了《关于全面开展依法治市的实施规划》，并经十届人大常委会第24次会议批准，在全市付诸实施。
六年来，全市根据邓小平关于“有法可依，有法必依，执法必严，违法必究”十六字的法制建设的方针，紧紧围绕法制统一，依法行政、司法公正、正气昭彰、经济繁荣、社会稳定等方面的目标，有计划、有步骤的开展依法治市工作。整体思路分为四个步骤：一是加强组织领导，营造法制氛围；二是抓好学法用法，增强法制观念；三是理顺执法关系，落实执法责任；四是抓好执法队伍建设，提高执法水平。逐步把全市各项工作纳入法制轨道。目前，主要实施到第二步骤，正向第三步骤推进。现已经历了四个阶段：
(一)启动阶段(1991年)
主要进行作决定、做决议，制定规划，建立组织。
(二)摸索阶段(1992年一1993年下半年)
主要进行试点。这是一项新的工作，由于规划比较讲原则，依法治市工作内容到底涵概哪些方面内容，范畴没有弄清楚，整个工作还停留在普法上和一般的基层依法治理上，力度不够，措施不力。十五个县区成立的领导小组有六个已撤掉。处于停滞状态。
(三)发展阶段(1993年下半年至1996年)
重新修改了规划。健全了组织领导体系，完善运作机制，整个工作全面展开。
(四)爬坡阶段(1996年下半年至今)
工作越深入，难度越大，如果不加大组织领导力度，解决组织机构、人员和工作职权问题，工作很难深入开展下去，目前正在逐步采取措施，把工作推向前进。
二、工作开展的基本情况
我市的依法治市工作是在市委统一领导下进行的市委、市人大、市政府、市政协和市纪委的领导都很重视，把依法治市工作当作建设和管理城市的重要措施和手段，摆上重要议事日程，作为一项重要工作来抓。具体表现在以下八个方面：
㈠ 在全局工作安排上，有位置。
依法治市工作，是全局性的工作，是社会发展的一个重要方面。我市从市到各区县、各单位都很重视摆上了一定的位置。自1994年以采，从市到各区县都把依法治市工作列入社会发展总体规划和精神文明建设目标，实施目标管理，并要求各级领导要象抓经济工作那样抓好依法治市工作。从1994年以来每年的市委扩大会议、市人代会上，市委、市人大、市政府的工作报告中都把依法治市工作作为一项重要内容进行总结和具体部署，保证了依法治市工作应有的位置。市依法治市领导小组办公室每年初都根据市委的部署，制定出具体的工作计划，下发全市各单位执行。
㈡ 在实施步骤上，有规划。
依法治市工作，是一个宏大的社会系统工程，涉及社会生活各个方面、各个领域。为使这项工作有步骤、有秩序的展开，1991年5月，市政府制定了五年工作规划。1993年下半年，根据全国第三次依法治市座谈会精神，结合南京的实际，紧紧围绕建立社会主义市场经济体制的目标，重新修订了规划，制定了《南京市1993—1997年依法治市规划》这个规划，以经济建设为中心，从加强地方立法、普法、执法、依法治理、法律监督等方面，进一步明确了在新形势下开展依法治市的指导思想、总体目标、基本任务、方法和步骤，使依法治市工作与全市的政治、经济、社会生活和精神文明建设互相驱动、协调发展。
㈢ 在组织建设上，有机构。
针对依法治市工作量大、涉及面广的特点，市委在提高大家思想认识的同时，注重抓组织机构建设。1991年，我市就成立了依法治市领导小组，下设办公室，在市委的直接领导下做好依法治市的组织领导和协调指导工作。以后又根据工作发展的需要，市委又调整和充实了市依法治市领导小组成员及办公室的力量。各区县也相继成立了组织。至1994年，全市各区县都成立领导小组和办公室，逐步形成了依法治市的组织领导体系。在健全组织的同时，制定了《南京市依法治市领导小组工作规范》，明确了领导小组和办公室的工作范围、职责和制度。使依法治市的组织领导工作有章可循。同时，为保证依法治市工作在市级机关各部门的落实，在全市建立了一支有120多人的联络员队伍，规定了联络员的工作范围和职责，并组织了培训。为调动联络员的工作积极性，制定了优秀联络员评比条件，开展优秀联络员评选活动。前两年在广泛征求意见的基础上，专门召开大会对35名优秀联络员给予表彰和奖励。促进了广大联络员积极主动地履行职责，对做好本单位的依法治市工作发挥了重要作用。同时，许多区县也仿照市里的做法，建立了联络员队伍。如下关区在驻区134个单位建立联络员队伍，并举办了两期培训班。这样，使全市的依法治市工作形成了一个相互联系，相互协调、纵向到底、横向到边的组织领导体系，达到了宏观有人管、微观有人抓。
㈣ 在领导分工上，有人抓。
全市各级组织对依法治市工作不仅有安排，有要求，而且有分管领导抓。从市到各区县党委、人大、政府、政协都明确分工一名领导负责依法治市工作，并实行领导责任制，把抓依法治市的工作情况，作为考核各级领导干部政绩的内容之一。从而避免了“齐抓都不抓、共管都不管”的现象，在全市逐步形成了党委负责统一决策和组织协调；人大负责立法和法律监督；政府负责行政执法和建章立制；政协和纪委负责党内和民主监督的目标管理体系。如市委副书记、市人大常委会主任、市依法治市领导小组组长胡序建同志虽然分管工作很多，但对此项工作抓得很紧，要求很严，逢会必讲开展依法治市的重要性和必要性，定期召开依法治市领导小组会议，研究和部署工作，要求依法治市领导小组办公室按照年度计划一件一件抓落实。市委副书记、市依法治市领导小组剐组长汪正生同志多次主持召开全市依法治市联络员工作会议部署领导干部学法考试工作，并积极做好有关协调工作，保证工作顺利开展。市委常委、副市长、市依法治市领导小组剐组长罗志军、市委常委、秘书长工浩良和市政府秘书长耿乃凡等同志尽管工作很忙，但对依法治市工作都很重视，在工作中遇到的困难和问题，只要向他们汇报，从不推诿，都及时协调帮助解决。
㈤ 在具体工作要求上，有标准。
针对依法治市工作涉及面广、弹性大、具体操作难的特点，1994年8月份，我们在吸取兄弟单位的经验和调查研究的基础上，制定了《南京市依法治市工作标准》。这个标准明确了市和市级机关各部门、各区县、乡镇、街道、工厂、学校、农村等单住开展依法治理的工作范围、目标和要求。这样，既有利于各单位具体组织实施，又便于依法治市领导小组考核验收，使依法治理工作真正在基层落实，这个标准得到司法部的肯定，已在全国推广。
㈥ 在工作指导上，有典型。
依法治市是一项范围广、政策性很强的工作。我们本着先行试点、总结经验、以点带面、逐步推开的原则，使此项工作循序渐进，有计划、有步骤地向广度和深度发展。早在1991年，市和各区县分别抓了各种不同类型的典型。从1994年开始，市依法治市领导小组在抓好整个面上工作的同时，每年都侧重抓了六种不同类型的试点。如1994年在大厂区进行社会治安综合治理试点；在白下区进行集贸市场综合治理试点；在市交通局进行依法行政试点；在714厂进行依法治厂试点；在市交家电(集团)总公司进行商业企业依法治理试点；在六合县进行依法治村试点。为切实抓好这六个典型，都由市委、市人大、市政府、市政协的领导和市依法治市领导小组有关成员组成联络组，每个组都有一名市领导任组长，分别对试点单位进行具体帮助和指导。同时，总结出经验，相继进行了推广。各区、县也都根据各自的实际情况，抓了不同类型的典型。如秦淮区、高淳县等单位也都仿照市里的做法，区县领导明确分工、责任到人，抓好各种不同类型的典型。
㈦ 在实施方法上，有重点。
依法治市涉及面广，我们做到既统筹安排，又突出重点。近几年，我们按照总体规划要求，紧紧围绕市委、市政府的中心工作，突出抓了以下几个方面的工作：
1、突出抓了法制宣传教育。
法制宣传教育是依法治市的基础。近年来，我们把“二五”和“三五”普法纳入依法治市的工作范围，使法制宣传教育和法制实践紧密结合起来。在实际工作中，我们主要抓了四个环节：一是围绕中心。我们紧紧围绕全市改革开放和经济建设这个中心，开展法制教育。在教育中，突出以宪法为核心，把普及市场经济法律法规作为专业法教育的重中之重，并结合“严打”、反腐败斗争、典型案例，社会热点问题以及与群众生产、生活密切相关的问题，有针对性地组织有关法律法规的学习。二是突出重点。在内容上，重点普及有关市场经济的法律法规，有力地促进我市经济的健康发展。在对象上，着重抓了县处级以上干部青少年和暂住人口的法制教育。为组织好领导干部学法，市委明确提出了“城市要依法管理，干部要带头学法”的要求，把学法纳入了各级党委学习中心组的学习内容之一，并逐步建立了每月一个学法日的制度市依法治市领导小组办公室每年都制定县处级以上干部学法计划，经市委领导批准下发各单位执行。从94年开始，市委每年都是两次以上邀请国家中高级干部学法讲师团成员和国内的一些著名法学专家进行学法讲座。今年市委学习中心组分四个专题学习江总书记作序的《社会主义法制建设基本知识》一书，已请社会科学院法学研究所刘海年和刘瀚两名著名法学专家来宁讲座。每次讲座，市几套班子的领导都全部参加。为检查学法计划落实情况，从1994年开始，已连续三年对全市县处级以上领导干部进行了学法考试。每次法律知识考试，市委书记、市长，人大主任、政协主席等市级领导都以普通一员的身份参加考试，并认真答卷，参考率均达98％以上，如1996年初全市有18000多名县处级(含企业相当处级管理人员)以上领导干部参加学法考试，并提出“三五”普法建议55600条。今年上半年全市有46000多名县处级以上干部和行政执法、司法执法人员进行了学法考试，由于各级领导以身作则，带头参加学法考试，以实际行动推动了全市普法教育的开展。
同时，市委组织把法律知识学习和掌握情况，作为各级领导干部考核录用的一个条件，在今年全市招考录用局级领导干部中，法律知识专门作为一项考核录用内容之一。我们依法治市领导小组办公室根据各级领导应该掌握了解的法律基本知识，配合组织部出了试卷内容。这个措施是一个很好的社会导向，符合中央领导提出的要提高各级领导干部法律素质的要求，定将有力的推进各级领导干部更好地学法用法。对于青少年的法制教育，我们也列为工作重点，并采取了多种多样的教育形式。如玄武区积极发挥政法等部门的优势，成立了校外法制辅导小组，派出了69名干警为全区60所中小学设立了校外辅导员，基本做到了定人、定校、定责任。同时根据青少年年龄层次和受教育程度的不同，编印了高中、初中、小学高年级、小学低年级学法教材。白下区则采取定课时、定教材，定师资的方法，使中小学法制教育落到实处，并在全区推广了八宝东街小学开展娃娃学法园地的经验。大厂区还在中学生中开办模拟法庭。使青少年从多方面受到法制教育，不断增强他们的法制观念。对暂住人口，我们以建筑队伍为突破口，强化了法制教育。1995年，针对一度出现的城市流动人口刑事犯罪发案率高的状况，市依法治市领导小组办公室会同市公安局、建工局等部门联合发出了《关于加强暂住人口法制教育的通知》，制定了法制教育计划，召开了500多人参加的在宁建筑队伍学法动员大会，编印了学法教材，举办了两期骨干培训班，认真组织大家学习了《刑法》、《民法通则》等法律法规。去年4月，还对5万多名外采建筑施工的管理人员、一般人员进行了学法考试，增强了他们的法制观念，为减少犯罪，维护社会稳定奠定了一定的思想基础。三是拓宽渠道。我们一方面利用各级党校、各类学校、法律知识竞赛、法律咨询、橱窗、法制文艺等形式进行法制教育。另一方面充分发挥新闻媒体的作用，提高法制宣传的覆盖面。1994年，市依法治市领导小组办公室会同市委宣传部先后三次召开新闻单位座谈会，专题研究利用新闻媒体搞好法制宣传的问题。其中，南京日报曾开办了“法制版”；南京电视台12频道开办了“法制园地”、“法庭传真”；28频道创办了“经济与法”；南京有线电视台创办了“法制纵横”；南京新闻广播电台创办了“法制漫谈”；南京经济广播电台创办了“法制经纬”等栏目。在此基础上，市依法治市领导小组办公室会同市委宣传部开展了评选依法治市新闻报道好记者、好栏目、好作品的活动，先后有30多名记者、8个栏目、9个作品受到了表彰，调动了广大新闻单位和记者的积极性。全市法制宣传教育逐步达到了“报刊有文、电台有声、荧屏有像”的要求，一个对广大群众进行立体型法律教育的氛围已基本形成。
2、突出抓了地方立法和规范性文件的制定。
为适应改革开放、经济发展和城市建设与管理的需要，我市一方面强化了严格执行国家法律法规的力度；另一方面又加快了制定地方性法规和政府规章的步伐。一是制定立法规划。市人大常委会和市政府共同制定了《1994—1997年制定地方性法规和政府规章规划》。二是加快经济建设和城市管理方面的立法。本届市人大常委会已制定了《南京市鼓励和保护台湾同胞投资条例》、《南京城墙保护管理办法》等。六年采，市人大制定了22个地方性法规。市政府制定了政府规章236件，修改规章10件，废止规章89件，进一步改善了投资环境，促进了经济发展。三是加强基层单位的建章立制工作。在全市逐步形成了依法治厂，依法治店，依法治街、依法治乡(镇)、依法治村等方面的规定和行为规范，为依法治理提供了政策先导，为全方位落实依法治市工作打下了基础。
3、突出抓了行政执法和司法执法。
严格执法、依法办事是依法治市的关键。我市一方面按照法律法规所规定的原则，明确执法主管部门，使每一部法规执法主体到位，充分发挥行政执法机关和司法机关的职能作用。另一方面加强执法队伍建设，提高执法水平，保证了法律法规的正确实施。如广大群众强烈要求在全市城区禁止燃放烟花爆竹，但要改变人们千百年采形成的习俗，涉及到千家万户，难度很大。市人大常委会依照国家有关法律规定，结合南京的实际，制定了《关于禁止燃放烟花爆竹的规定》。为禁放提供法律依据，各级党政领导和宣传部门广泛宣传这个《规定》，做到了家喻户晓，人人皆知。并且，有关部门加大了执法力度，使禁放烟花爆竹在南京一次成功，而且连续几年没有反复，市民反映很好。
4、突出抓了基层依法治理和重点问题的治理。
只有不断推进基层依法治理，才能使依法治市真正收到实效。1995年，根据依法治市实施规划，市委确定全市要有三分之一的乡镇、企业、行政村和全部的街道开展依法治理。1996年要有三分之二，1997年全部开展。如六合县为保证任务落实，县委、县政府与各乡镇签订了依法治村责任书。根据96年底统计，全市49个街道全部开展了依法治理；122个乡镇有83个开展了依法治理；234个大中型企业有137个开展了依法治理；1723个行政村有972个开展了依法治理。
在抓好基层单位依法治理的同时，针对城市管理的热点、难点问题进行了综合治理。1993年，着重抓了整顿集贸市场秩序的专项综合治理；1994年重点抓了社会治安综合治理；1995年重点抓了市容卫生的专项治理；1996年重点对生产、经营，假冒伪劣产品行为和建筑市场管理两个问题进行专项治理。
5、突出抓了执法监督检查。
强化监督检查，是依法治市工作顺利开展的保障。各级人大常委会和监察纪检部门针对群众反映的当前存在的立法“重”、执法“轻”、监督“空”的现象，采取有力措施，强化执法监督检查。一是认真做好行政复议工作，加强行政系统的层级监督。二是认真开展各种执法检查活动，保证各种法律法规的正确实施。三是充分发挥权力机关、纪检监察机关、人民群众、新闻舆论的外部监督制约作用，维护法律的尊严和权威。市人大常委会定期组织人大代表视察、检查执法情况，并把开展人大代表评议活动作为推进依法治市的重要举措。从1992年开始，由点到面，推开了人大代表参与评议公检法机关工作的活动，几年来，全市有2174名市区县人大代表参加评议，召开座谈会1737场，走访群众33288人次，调阅案卷7035起，提出批评和建议1011条，都得到了较好的整改与落实，有效地促进了政法机关的工作。去年，市人大常委会又组织评议有关行政执法机关的工作。今年又评议市教委的工作，这些都有力的促进了依法治市工作的开展。
㈧ 在经费开支上，有保障。
我市自“二五”普法以来，市财政每年拔给普法专项经费17.6万元，1994年后又追加了依法治市经费15万元，去年拔了55万元，今年正常的经费52.5万元，加上专项的近90多万元。这样，为依法治市提供了必要的物质保障，保障了依法治市工作顺利开展。
我市的依法治市工作由于领导重视，抓得扎实，取得了一定的成效，得到了国家司法部、省委领导的肯定和赞许。1995年4月26日，全国普法办副主任、司法部剐部长刘飏同志专程到我市考察了依法治市工作情况，对我市的依法治市给予了高度的评价和肯定，并确定我市作为全国省会城市依法治市的试点城市。在去年6月份召开的全国第四次法制宣传教育工作会议上，我市被评为全国“二五”昔法先进单位，市委副书记、市依法治市领导小组副组长汪正生同志在大会上作了“走依法治市之路，建设现代化城市”的经验介绍。在今年四月份召开的第四次全国学法用法依法治市经验交流会上，汪书记又代表市依法治市领导小组作了“坚持依法治市，建设文明城市”的经验介绍，受到与会者一致好评。1995年11月25日，以省委副书记曹克明同志为组长的省考核验收组对我市的“二五”普法和依法治市工作进行了为期两天的考核检查。在听取汇报和座谈后，曹克明副书记对我市的“二五”普法和依法治市工作也给予了充分的肯定。取得上述成绩的原因，归纳起来有三条：
一是领导重视，摆上位置。市委、市人大、市政府、市政协和市纪委的领导对依法治市工作都非常重视、真抓实干。省委常委、市委书记王武龙同志在去年明确提出，建设现代化文明城市主要靠三件法宝：一靠经济立市；二靠科教兴市；三靠依法治市。市长王宏民在去年召开的全市的依法治市工作会议上强调要实现把南京建设成为功能齐全、服务一流的省会城市和成为长江下游的经济、金融、商贸三大中心的区域性中心城市的宏伟目标，必须改变领导方式，以完善政府依法行政，提高执法水平为核心，把全市各项工作纳入法制轨道，提高城市建设和管理水平。1996年王武龙书记就主持召开了两次书记办公会，专题听取依法治市领导小组办公室有关工作情况的汇报及时讨论解决依法治市的困难和问题。今年6月11日晚，王武龙书记又主持召开了书记办公会，听取了依法治市领导小组办公室关于第四次全国依法治市经验交流会精神的汇报，并进行认真的讨论，对如何贯彻落实好会议精神，做好省里现场会的准备和加强依法治市领导小组办公室内部建设等问题作了决定，还专题发了会议纪要。这样，保证了依法治市工作的顺利开展。
二是齐抓共管，形成合力。目前，全市从市委组织部、宣传部、市人大法制委、市级机关工委到市法院、市检察院和市公安局等单位的领导，对这项工作都非常重视，能按照市委统一部署和要求，通力合作密切配合，齐心协力做好依法治市工作。
三是突出重点，注重实效。我们在具体工作实施中，根据依法治市工作面广量大的特点，做到统筹兼顾，突出重点，不讲空话，抓一件成一件，注重实效逐步全面推进。
三、存在的问题和原因
我市的依法治市虽然取得了一定的成绩，但发展不平衡，存在着一些问题。主要有：一是有的单位领导对开展依法治市认识不足、重视不够，存在着“说起来重要，做起采次要，忙起采不要”的现象。二是有的单位学用结合不紧，有法不依、执法不严，甚至执法犯法、徇私枉法的现象仍然存在。严重地影响了党和政府的威信，损害了法律的尊严。三是普法和依法治理机构中人、财、物的现状，难以承担起当前艰巨的工作任务。还有的区县经费不落实，个别单位就是有了经费也不能保证专款专用。四是监督检查措施不力，对于少数单位不开展或不重视依法治理工作缺乏必要的监督、制约措施。
产生上述问题的主要原因，是少数领导对在现代社会的历史条件下法的性质、特点和作用还认识不清；对市场经济就是法制经济的观念还没有真正树立起来。因而在思想认识上，还没有从“重经济、轻法制”转变到“既重经济、又重法制”的观念上采；在实际行动上，还没有从依靠长官意志、行政命令办事，转变到运用法律手段建设和管理城市的轨道上采。所以许多工作只讲在口头上，没有落实到行动上。
最后，对搞好依法治省的建议：
根据我们六年来的实践和全国兄弟省、市的经验，认为抓好依法治省的工作形势非常好，根据我们江苏的人才和经济条件，搞好依法治省工作条件很有利，只要措施得当有力，工作一定发展很快，定会走在兄弟省市的前头。就当前依法治省的启动阶段，建议主要抓好三个环节：
第一，要制定好规划。科学地制定好一个好的规划，就是搞好依法治省的一面旗帜。因此，这个规划既要根据中央精神，又要密切结合江苏实际，具体实在，便于操作。目前，从全国许多省份拟制的规划来看，概念含糊，大而空，不便于在实际工作中具体操作。
第二，要建立好工作班子。我们要树立“以法为本”的思想，但法是靠人制定出来的，也是靠人采执行的，同时，法具有社会性和强制性的特点，如果没有一批精干人员来组织法律的实施，再好的法律也只是一纸空文。所以建立一个好的领导和工作班予，是搞好依法治省的组织保证。
一是要建立高规格、有权威的领导小组，实行统一组织指挥。根据兄弟省会城市的经验，建议领导小组的组长和副组长由省委、省人大、省政府、省政协的领导担任。领导小组成员由省级机关各部门主要负责同志担任。
二是建立办事机构，搞好组织协调。依法治省工作开展起采以后，全省的日常工作量一定很大。必须要建立一个高效能的常设办事机构，有一批事业心强、懂法律的同志来从事这项工作。目前许多城市都虚设机构，兼顾都不管，结果是半途而废，使这样流于形式，不能真正开展起来。因此，在依法治省领导小组下面必须要建立能承上启下、协调各方、精干高效的办公室。要正式立编，下设法制宣传、法制新闻文艺、执法监督检查、依法治理和综合、研究等职能处室，以承担起全省的依法治省的日常工作，真正成为依法治省具体办事和智囊、谋事机构。
三是建立运用机制，确保各项工作落实。实践证明，任何一项工作，光靠动员、号召，是不能形成长期的内在动力，只有建立科学的规范化运作机制，才能保证长期坚持。建议制定领导小组工作规范和依法治省工作标准，保证依法治省工作健康、有序发展。
一九九七年七月
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