——对太仓市农村基层民主法制建设的调查报告
1998年年底，笔者到太仓市就农村基层民主法制建设进行了实地调查，深切感到，太仓市立足本地实际，顺应时代潮流，为加强基层民主法制建设，维护农村的长治久安，促进经济发展和社会全面进步开辟了一条扎实有效的途径，给人以启发，经验值得推广。
一、维护农村稳定，扩大民主，加强监督
党的十一届三中全会以来，以家庭联产承包责任制为主要内容的农村改革，极大地调动了广大农民的生产积极性，促进了农村经济的迅速发展。但与此同时，在加速发展经济建设和经济体制改革不断深化的过程中，农村工作随之出现了一些新矛盾、新问题，这些矛盾和问题主要表现为：有的基层政权和基层组织建设削弱、生产经营和村政管理松懈，干部工作作风简单粗暴。在指导思想上往往忽视思想建设，满足于村里有人管事，而不在乎如何管。在工作重点上，以“治民”为主，出台的措施大多是规范老百姓行为的，“治官”的内容少而空。在判断干部标准上，重经济，轻政治，只要经济搞上去，村干部的政治荣誉就有了。这在客观上助长了村干部的骄气，不公道、不民主成为村干部的突出问题，由此产生了办理公共、公益事业难；集体土地和财物管理难；征粮纳税难；收缴承包提留款难；收取水电费难；维护社会治安难；民间纠纷调解难以及迷信活动、赌博现象等诸多难题，形成“村难管、事难办、干部难当”的局面。这种较为普遍存在的状况，影响以至于阻碍农村生产力的进一步发展，抑制了农村两个文明建设。基于存在的上述问题，太仓市委、市政府针对全市农业人口占全市总人口的80 9／5以上的现实情况，明确提出：实施依法治理必须着眼于加强农村基层民主法制化管理的工作思路。从1991年起，该市把加强农村基层民主法制建设作为促进农村两个文明、确保农村长治久安的一件根本性大事，摆到农村工作的重要位置，在农村广泛地开展了以“依法建制、以制治村、民主管理”为内容的依法治村活动，大力加强基层组织建设和民主法制建设。
实行村政事务民主管理，村务公开是依法治村的关键。为此，太仓市在推行依法治村，实行村民自治的同时，采取了一系列切实有效的措施，建立起对村干部的监督制约机制。做到“治民”与“治官”并举，重在“治官”。首先，制订村党组织、村委会工作制度等干部行为约束制度，使村干部按章办事。其次，实行依法治村，建立健全完善村规民约和村民档案，制定实施《村民自治章程》和《太仓市村级民主法制建设暂行规定》，开展文明户评选活动等，使村民的行为有章可循、有据可查，有利于广大村民自我监督、自我管理。第三，贯彻落实党的十五届三中全会提出的关于牢固确立农村两个文明协调发展的观念，进一步坚持两个文明一起抓，推进农村经济和社会全面繁荣的精神。并组织村干部进行法律法规知识培训。仅去年举办了三期每期三天的培训班，对全市327名村民委员会主任全部轮训一遍，使村干部掌握法律知识，提高依法治村、民主管理水平。第四，树立了岳王、沙溪等4个镇和太星、胜利等10个村作为太仓市基层民主法制建设的典型进行宣传，使各村、镇学有榜样，做有方向，取长补短，整体推进。第五，实行村务公开、村民代表议事、民主评议干部等制度，使村民能够通过一定的渠道参与村务管理，行使民主权利，使村干部的行为置于群众监督之下。目前，太仓市100％的村实行了村务公开和建立了村民议事小组，95％以上的村设有村民议事室，并将民主管理制度上墙，100％的村都实施了《村民自治章程》，327个村中，村务公开好的和比较好的占94．2％。同时，为了保证“治官”的实效，市、乡镇两级都采取了一些措施，如指派乡镇干部参加村民代表对村干部的评议会；市检察院聘请了农村特约检察员，等等。这些措施实行以来，全市没有发生农民越级上访事件，出现了人心思富，经济发展，农村社会秩序良好的局面。如赡养老人、邻里和睦、喜事新办、丧事从简等蔚然成风，农村打架斗殴、偷盗赌博、封建迷信等现象得到了遏制。陆渡镇洙桥村，一段时间村里农户办“红、白”事有赌博、迷信活动，村民代表会议讨论后，按照《村民自治章程》的规定写了“告贵宾书”，并做成“敬告牌”，竖在办事的农户门口，起到了宣传教育作用。岳王镇太星村已连续8年无刑事犯罪案件发生，等等。从上述情况可以看出，太仓市农村基层民主法制建设经验的实质是扩大民主，也可以说是进一步落实农民当家作主的权利。核心是加强监督，特别是加强群众对干部的监督和乡镇对村的监督，进行了卓有成效的探索。1992年，太仓市成为全省第一个“村民自治模范市”，1995年又被评为“全国村民自治模范市”。去年7月上旬，苏州市委、市政府在太仓市召开了农村基层民主法制建设工作现场会，推广了该市的成功做法和经验，在全市村级全面实行村务公开和民主法制化管理，充分调动苏州市农民群众投身农村现代化建设的积极性和创造性。
二、运用民主法制方法，农村管理根本变化
在调查中了解到，太仓市的村干部在实行民主法制化管理的实践中都或多或少地发生了一些变化：一是民主决策意识明显增强，群众观点更加牢固。过去，村里上项目，搞扩建，往往是一个人或几个人说了算，村民没有发言权，不仅埋没了群众的智慧和参政议政作用，而且有的还因决策失误造成了很大的损失。现在遇事与村民代表商量，特别是村里做重大决策时，多次征求群众意见，大家赞成的事就办。沙溪镇半泾村的泰南并线厂，原来亏损13万元，村民意见大，村委会召开村民代表会议集体讨论，一致要求改革现行体制，实行租赁承包。结果该厂不仅当年填补了历年的亏损，还按合同上缴给村委会12万元，村民高兴地讲“一个村民代表会议挽救了一个工厂”。二是依法办事的意识明显增强。村“两委”发号施令，首先要看看有没有法律法规作依据，符合不符合村规民约和村民自治章程。过去那种“随心所欲的想怎么干就怎么干”的现象大为减少。三是廉洁自律的意识明显增强。在清理通讯工具，制止公款吃喝，执行个人重大事项报告、个人收入申报和礼品登记上交三项制度等方面都取得了不同程度的成效。村干部的上述变化有效地化解了矛盾，树立了威信，赢得了村民的理解和信任，密切了干群关系，使过去农村中存在的许多难事变得不难。做到了“还干部一个清白，给村民一个明白”。实现这一转变的关键，是通过实行民主法制化管理，把村干部的行为切实置于群众监督之下，逼使村干部学会了运用民主法制的方法同群众打交道，懂得了不按法律、法规、规定办事行不通的道理。
三、创造有利条件，让村民参与民主法制化管理的实践
要把民主法制的要求真正落实到农村，不仅要靠经常性的法制宣传教育来增强广大村民的法制观念，而且要创造有利条件，让村民更多地参与民主法制化管理的实践，没有这种实践，村民的法制观念就难以真正增强，农村的民主法制进程就不能切实推进。太仓的经验就在于它开辟了一条渠道，使广大村民对村务的知情权、参与权、监督权比较充分地得以实现。同时，建立起广大村民自我管理、自我教育、自我约束的机制，这就把广大村民置于民主法制化管理的实践中，这种实践与广大村民日益增长的民主法制要求相呼应，与广大村民的切身利益相联系，就会充满活力，蓬勃发展，取得实效。如太仓市新湖镇一农户把父母坟地搬到村委会附近，违反了省政府有关规定，有关方面做了几次工作都不通，最后村民建议村委会召开村民代表会议，用《村民自治章程》约束，结果及时得到解决。事实说明，《村民自治章程》作为广大村民自我管理、自我约束的一部“小宪法”，对稳定农村社会起了一定的作用。现在干部管理有依据，村民守法有规范，广大村民由过去单纯的被管理者，变为既是被管理者又是管理者。
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