一、如何理解依法治国
(一)依法治国的含义
1．从抽象的角度来理解，依法治国是指通过法律来治理社会和国家，实现法律的全面统治。社会和国家是法律在统治，而不是人在统治。
2．从法学理论的角度来理解，依法治国是指依靠体现最广大人民群众的意志和利益、合理地配置权利、权力、义务和责任的法来制约国家权力，规范社会主体的活动，调整各种社会关系，管理各项社会事务，从而形成公正、高效、公平、稳定的社会秩序。它的直接要求就是“有法可依、有法必依、执法必严、违法必究”。
3．从中国现实的操作角度来理解，指导全国法治实践的依法治国，其内容，党的十五大报告作了以下表述，“依法治国就是广大人民群众在党的领导下，依照宪法和法律规定，通过各种途径和形式，管理国家事务，管理经济文化事业，管理社会事务，保证国家各项工作都依法进行，逐步实现社会主义民主的制度化、法律化，使这种制度和法律不因领导人的改变而改变，不因领导人的看法和注意力的改变而改变。”在此意义上，中国的依法治国，应有三层内涵：一是确立了中国国体和国家治理的运行模式；二是明确了中国适应市场经济和民主政治的要求，从制度上、结构上根治权力衍生腐败的宏观性改革举措；三是揭示了中国社会主义现代化建设的远景目标。
(二)中国为什么要提出依法治国
纵观整个人类社会的国家治理模式，有军事手段、行政手段、宗教手段、法治手段四种治理手段，浓缩起来即两大模式：人治模式和法治模式。在中国的几千年发展史中，尽管存在儒家与法家之争，但占主导地位的始终是人治，缺少法治的基因、传统、母体，人治根深蒂固。当今中国必须在这片法治贫瘠的土地上建立起现代的新型的法治国家，这是一种必然而且必要的选择，它有三大理论基础：
1．法治优于人治。两者比较，法治有得天独厚的治国特性。一是法治具有稳定性和连续性。稳定是大局，连续是根本。只有稳定而且连续，国家才能长治久安，在国际舞台上立于不败之地，历史上是这样，当代社会更是这样。二是法治具有严谨性和科学性。作为治理国家、管理社会主体的法是经过严格的、科学的、缜密的一套程序，集中了各个方面的意志、智慧、利益的产物。三是法治具有明确性和公开性。在加入 WTO以后，各级政府、各级领导已开始意识到这个问题。法作为一种现代社会的规范，必须是面向社会全体成员公开、透明、明确的。因此，一部法律的出台都必须向社会公示，而且在颁布与实施期间应该有一个过度期。通过法的明确性和公开性，就能制约、阻碍和限制某些领导和政府部门行为的随意性、神秘性、盲目性。四是法治具有普遍性、平等性和公正性。所谓普遍性、平等性和公正性，是指法律是对社会普遍适用的规范，任何一个红头文件、政策仅在一定时段指向局部的、特定的范围；法则是全体社会成员共同遵循的、适用于全体社会成员最具普遍性的规则。法律不允许存在不平等条款。在近代社会很多法律都有不平等条款，现代法律都逐步地一一将其剔除，现代法治确保了主体从法律条文、法律规范上的普遍和平等，从而达到公正。
法治所具有的四大特点，正是人治所不具有的。法治具有稳定性，连续性，人治恰恰具有随意性；法治具有严谨性、科学性，人治恰恰是具有盲目性、任意性；法治具有明确性、公开性，人治恰恰是具有神秘性、不透明性；法治具有普遍性、平等性、公正性，人治恰恰是具有个别性、特殊性、身份性、不平等性。在现代社会中，只有法治所具有的四大特点才能完成对社会、对国家事务的管理，真正实现对全体社会成员权利和利益的维护，达到制约国家权力的效果。
2．法治是市场经济的必然要求。为什么市场经济非要法治呢?市场经济和法治有着什么内在联系呢?这就需要从市场经济的内涵、特性中引出其对法治的需求。市场经济对法治的需求，体现在市场经济的四大特性上，这四大特性决定了只能选择法治。市场经济的四大特性是：(1)市场经济是自主型经济。市场经济首先要完成的工作是确认市场主体的独立性、自主性及其不可侵犯利益。如何确认和保护市场主体的自主性呢?在政企分离、国企改革、政不干企问题上，中国从上世纪80年代到现在，不知道发了多少红头文件，但仍然解决不了。这反过来说明，我国市场主体自主性的法治化程度不高，也就是自主性体现得不充分，市场经济所要求的自主性规则还没有被很多政府部门真正地、完全地领会。市场经济的自主性一要靠法律来确认，二要靠法治来维护和强化。法律要给企业的自主和政府调控之间划“黄线”，亮“红灯”，否则自主性就体现不出来。(2)市场经济是竞争型经济。自主是前提，竞争是动力。市场经济的竞争规律是它的普遍规律和实质规律。竞争需要两种力量：一种力量是要确认、保护和引导竞争，在缺少竞争心态传统的中国，只有通过法治手段营造竞争的环境，用法律手段剔除非国民待遇、歧视性待遇，让每一个市场主体都有机会公平参与竞争。用法律来保护竞争的起点对大家是公平的，同时保护竞争获胜者所获得权利和利益。另一种力量是在竞争规律中需要法律来限制竞争、规范竞争秩序、防范和禁止不正当竞争，消除竞争的负面影响，使公平与效率有机统一。(3)市场经济是契约型经济，或称之为合同型经济。契约(合同)是市场经济的纽带和载体，是各种社会资源配置、交易的最普遍手段。这种契约化的经济必然是信用经济。现代社会的信用集中手市场上的两大分离：一是用钱的和有钱的分离。有钱的是银行，企业、广大生产经营者是用钱的。而银行的钱又是蓄户的钱，它有两种使用方式：一种是自己向实业化方向的投资，另一种是广大企业、生产经营者使用，这叫做金融性分离，即金融信用。二是市场交易融通中交付行为的时空分离，即交易中付款与交货存在时，间和空间差。作为市场经济的市场是更宏大的商品生产经营者的市场，这个市场必然普遍存在着交付货款与交付标的的时间和空间上的分离。这两个分离依靠的是什么来维系它们呢?要依托契约、合同来维系。契约、合同又是怎样取得如此强大的维系效果呢?靠的是信用。但信用到底可不可靠呢?回答是不可靠。因为信用有两个风险，第一个是人格风险；第二个是市场风险。市场瞬息万变，风险无处不在。这两大风险使信用很脆弱，因此必须有强有力的手段——法治手段，只有凭借法律的强制、约束效力，才能消除信用的人格风险，确保市场风险发生后能获得充分的、有效的补救。只有这样，才能保障市场经济完整顺利地进行。从这个意义讲，信用经济就是法治经济。(4)市场经济是开放型经济。不仅是国内市场的开放，更是全球市场的开放，开放型的经济必须有开放的法治手段，这一法治手段必须具有普遍性、平等性、社会性和国际趋同性。整个市场的资源配置、市场主体的权利保护，必须一视同仁。在加入WT0以后，中国面对发达国家法治化程度很高的经济主体和正在走向法治化的发展中国家的经济主体，必须选择同一个治国模式和治理手段。在开放型的经济中，法治不仅是中国的要求，也是中国应对全球经济形势的要求，必须在开放中取消特权，消除身份，打破地方保护，克服行业保护。开放型经济必须借助法治的平等性、公开性、普遍性来实现其开放程度及开放效果。
3．法治是现代世界各国普遍选择的治国模式。综观现代世界各国，将法治作为治国模式不是中国一家，西方发达国家早已完成了法治建设的整体设计，走上了规范有序的轨道。发展中国家正在进行各种相应的改革，走向现代法治的方向，这是全球各国发展的规律。中国作为世界的一员，我们选择依法治国作为治国方略，不仅是历史赋予我们的责任，也是市场经济的要求，更是我们在国际舞台上不得不选择的治国模式。
(三)中国的依法治国有什么特点
1．中国的依法治国是孕育在特别厚重的人治传统之中，是人治走向法治的深刻的社会变革。因此，道路是漫长的，任务是艰巨的，效果只能是渐进的。
2．依法治国从提出到现在，经历了三个阶段，但在很大程度上仍停留在工具化、手段化、实用化上面，其目的是为了达到局部的、现实的利益和效果。
3．因为缺乏长期的文化积淀，没有内在的自觉驱动，中国的依法治国只能是外在的强迫和推动。这个特点，是通过横向比较得出的结论。西方国家的法治是经过几百年的文化积淀，从中世纪宗教改革、文艺复兴时期开始的法制启蒙，到近代的资产阶级革命，广泛传播民主、法治、平等、自由等信念，在人们的心理、在社会遵循的文化信条中形成了超强的法治理念和文化氛围。而中国真正推行依法治国才几年，整个社会缺乏法治的文化根基，各种社会主体缺乏法治心理的驱动，缺乏法治的信仰和理念，因此，中国法治只有通过外在的强迫和推动来施行。
4．这种外在的强迫和推动，必须走自上而下地推进、自下而上地落实的双向互动的道路。国家和政府在法治建构中居于主导地位，发挥主要作用；各级领导人能否带头实施、始终如一地重视是关键所在。
二、依法治国的目标
一是法律优良。这是依法治国的静态目标，也是依法治国的前提。实现依法治国，必须在全社会形成一个完整的、科学的法律体系，这就叫法律优良。有人曾经就究竟是“有法比无法要好”，还是“恶法也是法”展开讨论。也就是说有法，但不优，究竟是坏事还是好事。存在两种意见，有人说有总比没有好；另一种意见说即使是有法，但它是恶法而不是良法，产生的副作用比没有法更大。法有其特定的效能，希特勒的恶法曾产生了多大的影响?所以要法律优良。
二是宪法优位。用十六个字概括，即：宪法至上，宪法至尊，宪法至贵，宪法治国。在中国人的法治心理和一些领导干部的法治思想中，长期以来，在很大程度上对宪法是有所不适的。看一个国家的法治水平，首先应看宪法，看各级领导、公务员、老百姓的宪法意识强不强。要做到依法治国，必须确保宪法的优先地位，首先实现依宪治国。
三是法律权威。管理国家事务的运作必须确立法律的主体性地位。全社会在宪法这一优位的基础上，必须确立法律的权威性。法律的权威性在法治的目标中有六个内涵：第一，法律在整个社会调整机制和所有的社会规范体系中起主导作用；第二，国家机关和公职人员的一切权力都来源并且受制于法律；第三，一切政党和社会力量都要在宪法和法律的范围内活动；第四，全体社会成员都只能以法律做为其行为的评价标准；第五，必须坚持法律面前人人平等；第六，以法律来监督国家权力。
四是法律实效。即所有的法律都要社会化，社会要法律化，实现法律社会化与社会法律化的互动统一。中国现有近300个全国人大及其常委会制定的法律，近800多个国务院的行政法规，还有28000多件规章，7000多个地方性法规、自治条例和单行条例。这么多的法律类规范，是不是都实际运行了呢?没有。制定的多，实施的少，法律的实效没有体现出来。有法可依完成了，但有法必依没有到位，法律流于形式。所以讲法治必须讲法律实效，依法治国要非常强调法律效果的释放。
五是各种社会主体在法律上都是权利与义务、权力与责任的有机统一体，这样的主体配置才是适当的。人世以后政府受到的冲击应该是最大的。WTO规则真正是管政府的，是用来限制和消除政府各种不合理干预行为的，所以中国受冲击最大的肯定是政府，是公务员，而不是企业和公民。中国政府体制改革必须实现两个机制：一是权力与责任必须紧密挂钩；二是权力与利益必须彻底脱钩。这是中国政府体制改革必然要走的路，也许一年两年走不通，但是最终要把这条路走通。中国政府部门的体制决定了部分部门的职能强，强在能够审批，能够许可，能够收费，能够罚款，最终能够变成利益。因此它们强，很多人羡慕，我认为这种羡慕也是暂时的，那些不合理的东西是中国多年计划经济和有计划的商品经济孕育并延续而成的。虽然不可能在短短两三年内改掉，但迟早要改，不改是不行的，我们一定要看到这个前景。上海浦东新区是先例，深圳走向公务员工资福利的一体化、执法的综合化已经进行了，内地也必须改，而且非改不可。一个挂钩，一个脱钩，是中国政府体制改革的必然方向，法律最终走向权力与义务、权力与责任的有机统一。
六是民主政治。民主政治是依法治国的固有特点，也是依法治国所要建立的运行模式，是一种目标。在中国来讲，要实现依法治国的民主政治，就在于要科学、有效地配置权力监督和权力制衡体系，从权力的结构和制度上来实现国家权力的相互分配和制约，这是中国改革非常艰难的一块。中国的政治体制改革这么多年，但政治体制改革的根本点，即权力体系的分配和制衡确实很伤脑筋。政治体制改革必须坚持两个前提：一个是共产党的执政党地位是不可动摇的，不搞多党制；二是美国“三权分立”不能搞、不能照搬。在这两个大前提的基础上，再来进行中国特色政治民主的构建，来科学地配置权力制衡体系。有些人很羡慕美国的三权分立，它是经过了上百年的运行；多党制能形成党派与党派之间的权力制衡，它确实有它的效果。但是中国的国情、社会历史与现实决定了党的领导不可动摇，不搞美国式的“三权分立”。但一定要结合中国实际探索权力的制约，即行政权力、司法权力、立法权力如何相互形成一种恰当的、科学的制约关系，这是中国政治体制改革中难点中的难点，是依法治国、实现民主政治目标中的重大关口。这个问题解决了，其他相关问题也就解决了，象权力“寻租”现象，从制度上、从本源上清除腐败、防治腐败的问题也就解决了。没有制约的权力就必然导致腐败，这是规律。腐败现象的产生绝大部分衍生于它的权力没有一种强有力的制约机制。
七是法治认同。是指整个社会民众有普遍的良好的法律意识，社会有浓厚的法律文化氛围，国家有周密的法律服务体系，老百姓有良好!的法律意识。不在于看了多少法律条文，而在于知道自己的权利是不能受侵犯的，当权利受到侵犯后，是可以受到国家保护的，然后再依托社会提供的各种法律服务手段来维护自身的权利。有了法治认同的社会基础，法律实效也就会显示出来了，法律实效显示出来，法律权威也就树立起来了，法律权威树立起来，宪法的优位也就能充分展示。所以说，中国的依法治国应该定位在这七个方面。当然，这七个方面不可能一步到位，必然是一个循序渐进的过程。
三、当前抓依法治国的主要内容
依法治国的道路是漫长的，必须分阶段地逐步落实和推进。就当前来讲，要抓好五个方面，并首先要求领导干部提高法律素质，转化十种意识。
(一)构建五大法律平台，完善立法体系
一是国家的政治社会法律平台。以宪法为龙头，包括国家组织、机构建设，职能配置等。中国目前最缺乏的就是政府部门职能配置的法律化程序，缺乏科学化、规范化，而且随意性、盲目性大，突破性多、创新多。工作方法可以创新，但法定职能不能创新。二是市民社会的法律平台。市民社会也就是市场经济的法律平台，老百姓的法律平台。政治社会是“公”，市民社会是“私”，各种企业、公司，每一个社会成员，都属于市民社会中的主体。市民社会以主体的人身权、财产权为重心，奉行市场交换规则和商品交易规则，以平等为原则。三是经济调控法律平台。国家通过它的经济职能部门对整个市场进行调控和规范，目的是构建良好、有序的市场秩序。不是政府干预经济，而是通过政府职能部门的活动来完成国家与企业、政治社会与市民社会的媒介关系，引导市场健康发展。四是弱者保护法律平台。社会要实现公正、公平、正义、诚信的法治理念，必须对弱者加以保护。在法律的构建上必须加强弱者权益法律保护，形成完整的社会保障体系和法律援助机制。五是程序保障法律平台。没有很好的程序，就难以保证科学、公平的实体，即程序的不公是最大的不公。现代社会任何一项职能行为都必须配置相应的程序，通过程序来约束职能行为人，保护和保障相对人。现阶段，我国正在着力进行行政程序法的出台。任何行政行为只要涉及到相对人的人身和财产权益，必须配置公正、透明、公开的程序，建立完整的国家程序法律体系。
(二)完善行政法律制度
去年审批制度的改革，标志着行政法律制度的改革已经启动。截至去年底，全国已清理撤销了许多核准、登记、备案的审批项目。但真正涉及到根本性的一些审批项目，老百姓盼望着应予减少的项目并没有动。所以审批项目的改革还应该，也必须进一步深化和拓展。
国家必须出台行政许可法，确立一个行政许可必须有严格的国家权力授予，而现在没有规范起来，只是根据部门利益来设立。行政许可应严格限于两大类：一是事关老百姓的利益，普遍性很强的要通过许可；二是必须严格限制或需要特殊技能资质条件的要通过许可。其它的都要放开。审批制度的改革应该伴随行政许可法的制定。
要制定行政征收法，以专门针对各种各样的行政收费。严格来说，我国行政征收费这一块，除了税收之外，其他任何行政收费都于法无据，所以国家要尽早制定行政征收法。
行政程序法不可缺少，因为它是专门规定政府行政行为的操作程序的法。现在规范行政行为已经有了行政处罚法、行政复议法，但行政处罚的程序没有规定。各种各样的行政处罚都应有行政处罚的特定程序，特别是加入WTO以后，设置了司法审查制度，行政程序就要更严格、更透明；政府的行政行为要在严格的程序规定下进行，不能是随意的、盲目的。
(三)严格依法行政
依法行政是依法治国的关键。中国法治水平迟迟难以显现出来，很大程度上是行政执法不到位造成的影响。中国已经颁布的近300个法律，700多个法规，其中80％以上都是“行政性”法律法规。另外，全国所有的具有法律效力的规范性文件，80％以上都要靠行政执法来完成。这两个80％决定了行政执法在中国法治舞台上扮演着特别重要的角色。行政行为直接涉及到公民的切身利益，涉及到公民人身权益、财产权益的维护，因此我们说依法行政是关键，是依法治国的重中之重。尤其是在加入WTO以后，对政府依法行政的水平和要求就更高。中国政府部门要实现依法行政必须完成三个转变：从全能政府走向有限政府；从神秘政府走向公开、透明政府；从权力政府走向守信政府。通过政府角色的转化，完成依法行政的要求，真正做到依法行政。很多人把依法行政理解成政府部门有了“依法”这个尚方宝剑，管理起来得心应手。实际上依法行政的真正内涵应该是：行政行为的主体、权限、程序、依据、方式、结果这六个方面都必须合法才能叫做依法行政。“依法”就是运用法律来限制、制约政府部门，限制和制约行政行为的实施者，而不是相对人，这才叫依法行政。
(四)要实现依法治国，就必须进一步推进司法改革
以公开、公正、科学、效率为目标的中国司法改革经过了十多年，目前仍停留在司法机关内部的改革上面，体制上影响司法公正的问题并没有触动。所以司法改革的下一步必须从司法机关内部走向司法机关的体制，真正建立科学、公正、效率所要求的司法独立运作体系。
(五)必须巩固法制宣传的效果，全面提高社会成员，尤其是领导干部的法律素质
“四五”普法实际上是在推进依法治国的过程中，实现远景目标现实的、直接的手段和措施。“四五”普法规划提出了“两个提高”和“两个转变”。通过“两个提高”和“两个转变”，构建社会的法治心理、法治意识和法律素质，完成法律素质的塑造。对领导干部来讲，必须转变思维模式，树立十种法律意识和法律理念：一是强化依法治国的意识，而不是简单的以法治国的意识。依法治国，法是主体，法是前提；以法治国，法是客体，是工具，是辅助。二是强化动态的法治意识而不是静态的法制意识。三是强化治官、治己意识，而不是治民、治人意识。四是强化尊重民众权利的意识，而不是强化政府部门职权意识。五是强化民商法意识，而不是行政审批和管理意识。六是强化程序公正公开意识，而不是“暗箱”操作意识。七是强化法律援助意识，而不是对弱者的排拒意识。八是增强宪政民主意识，而不是人治集权意识。九是强化法律普遍意识，而不是地方保护、行业保护意识。十是增强权力制约监督意识，而不是自立山头、分权内耗意识。
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