三、 关于建立我区失地农民社会保障机制的对策和建议
党中央、国务院对失地农民问题极为关注。 “要改进土地征用的补偿方式，增加给失地农民的补偿，妥善安排好失地农民的生计”。我们认为应当逐步建立起一套“经济补偿、社会保障、就业服务”三位一体的失地农民社会保障机制，实现“一次性补偿”向“长期性保障”的战略性转变，使失地农民“老有所养，病有所医，贫有所济，劳有所业，失地有补，增收有门”。建议采取以下具体对策：
对策一：土地是不可再生的资源，多征一亩耕地农民就少一亩“生存田”，要进一步完善征地拆迁补偿办法，加强集约用地，严格控制土地征用，提高土地产出效益
一是完善现行征地拆迁补偿办法。土地属于不可再生资源，要充分发挥市场在土地资源配置中的基础作用。要开发使用农村土地，除公益性项目外，原则上可以按照土地本身的区位条件和市场价格进行合理定价，通过购买、租赁等形式取得使用权。如果这样做，不仅有利于保障农民取得合理的土地补偿，而且有利于控制土地的低价转让行为，为可持续发展留出足够的空间。
二是提高现行征地补偿安置标准。对照《土地管理法》的规定，我区的征地补偿是符合法律规定的，但对照本地区日益增长的整体消费水平来讲，目前的补偿标准还是比较低的，不能保障农民的长远生计。应充分考虑农村经济发展和农民收入增长的实际，以农民征地补偿费全部进入社保测算能领到城区最低生活保障金作为参照系，提高现行土地补偿费和安置补助费标准。
三是严格推行土地集约使用的政策。栖霞人多地少，土地后备资源的紧缺已越来越成为制约经济社会发展的重要因素。为确保经济社会的可持续发展，必须提高非农用地的门槛，给后续发展留有足额空间。应该做到“三个不供地”，即不符合土地利用总体规划的坚决不供地，突破省政府规定的最低保护价的坚决不供地，不符合集约用地标准的坚决不供地。
四是建设用地定额管理，提高土地的投入和产出效益。昆山做出了有益的探索，制定了“5432”的集约用地新机制，即规定每亩土地的投资额，国家级出口加工区不低于５０万美元，国家级经济技术开发区不低于４０万美元，省（部）级开发区不低于３０万美元，乡镇工业配套区不低于２０万美元。这对提高土地利用效益产生了积极作用。目前，闲置土地多，资源利用率低和集约规模程度不高等问题已开始制约园区的发展。我们建议：我区的园区开发要坚持集约型、高密度的投资开发原则，把引进项目的门槛与长远发展的的目标结合起来，避免出现入园企业占地多，产出低的现象；要规范招商引资行为，优化土地资源配置，提高土地利用率，防止国有土地资产流失；规范园区工业项目用地管理，明确规定在园投资建设工业项目的最低投资额度。
对策二：建立“以土地换保障”的安置新机制，把失地农民直接纳入城镇社会保障体系，使失地农民得到长期基本生活保障制度，从而最终完成这部分人口的城市化，真正实现“致富农民必须减少农民”的战略思路。
一是建立“以土地换社保”安置新机制。总体思路是：建立失地农民基本生活保障基金，将征地后需安置的人员，统一纳入城镇居民社会保障体系，使失地农民得到长期基本生活保障。具体做法是：在把被征土地的农民转变为城镇户口的同时，将征地补偿金的一部分用来为其建立城镇社会保险个人帐户，把他们纳入城镇社会保障体系。对被征地农民划分不同的年龄段，实行不同的保障标准。对征地时处于劳动年龄段的保障人员，未就业时，可领取不超过两年的生活补助和医疗包干费，就业后按规定参加城镇企业职工养老保险；补助期满后仍未就业并符合城市居民最低生活保障条件的，纳入城市低保；就业后失业的，将其纳入失业保险渠道，不再享受生活费补助；因年龄偏大或其它原因不能就业的人员，在达到养老年龄时，可享受与劳动年龄段以上人员相同的养老保障待遇。征地时处于养老年龄段的保障人员，直接领取养老金。如无锡市规定，“征地保障安置人员，征地前未参加区级养老保险统筹，征地时男年满50周岁、女年满40周岁的人员，纳入政府保险范围，按月发放保养金”。
二是失地农民社会保障基金的来源。我区由于近年来在基础设施建设上投入了大量的资金，财政上也很紧张，由区政府财政全部负担失地农民社会保障基金是不现实的。社保基金的来源，采取“政府出一点、集体补一点、个人缴一点”办法筹集。其中个人承担部分从征地安置补助费中抵交，政府和集体出资部分可以考虑在土地补偿费、安置补助费、集体土地有偿使用收入、政府土地招标、拍卖等收益中，确定一定比例收取。我区的失地农民社会保障基金可由区劳动局负责发放和使用， 由区国有资产管理局负责监管其运行情况，实行收支两条线和财政专户管理，专款专用。
三是创新征地补偿安置方式，解决失地农民的长远生计。目前征地补偿采取的是货币一次性安置，这种方式只能保一时，不能管长远，失地农民一旦将有限的补偿费用完，生活没了来源，马上陷入了困境，还会回过头来找政府，给政府增加了很大的压力，因此创新征地补偿安置办法势在必行。借鉴吴江县的经验， 可以采取以下几种方式：一是在征得全体农民同意后，土地补偿金和安置补助费不分到户，分别投放到街镇或村办企业进行资本运作，每年向农户分配利息；二是街镇成立土地股份合作投资公司，由被征地农民以土地补偿金或以土地折价入股，由公司投资建造标准厂房，统管出租获取收益，每年按收益分红；三是村级集体经济组织将土地租赁给企业，让符合条件的农民进厂就业，保证了失地农民“无地、有业、致富”，或是收取土地租金后每年按比例向农民分配。
对策三：就业为民生之本，要加快农村劳动力的输出和转移，解决失地农民就业问题，防止失地农民变成“种地无田、上班无岗、低保无份”的城市贫民
一要构筑失地农民就业的政策平台，建立城乡一体化的劳动力市场。就丧失生产资料的这一层面而言，失地农民与下岗职工的性质是相同的，要把失地农民就业纳入下岗工人再就业工程范畴，失地农民再创业的要让其享受下岗工人再创业的优惠政策，要制定和实施失地农民的保护性就业政策，消除对农村劳动力就业的限制性政策规定。
二要竭尽全力帮助失地农民实现转岗就业。一方面，要全面推进街镇工业园区和村级项目集中区建设，盘活区域内就业资源，加大招商引资力度，为失地农民创造出更多的就业岗位。另一方面要对那些因征地拆迁而搬迁或关停并转给予政策扶持。这类企业大都是劳动密集型企业，经济效益好，就业岗位多，吸纳了大量本地劳动力就业。如摄山电炉厂在当地用工220名，全部都办理了社会保险；摄山纸品加工厂有200名职工，失地农民占80%，三分之一的职工办理了社会保险。建议街、村要积极扶持，统筹规划，帮助企业解决搬迁中遇到的用地、用工困难，增强本地区就业承载力。
三要启动失地农民就业技能培训，以培训促输出。文化水平低，专业技术弱，是失地农民转岗就业最大拦路虎。要把对失地失业农民的技能培训作为促进其再就业的突破口，培训要有实用性和针对性。可硬性规定无一技之长的失地农民必须参加职业技术培训，将接受培训作为照顾性工种用工的一个优先条件。
四要建立健全失地农民基本情况信息库，构建劳动信息服务网络，开展失地农民求职意向调查，畅通劳务供求信息渠道，加强推荐就业和劳务输出力度。
五要引导失地农民转变就业观念。改变农民“大钱赚不到，小钱不愿赚”的观念，使其积极主动适应市场化就业方式，鼓励失地农民自谋职业、自主创业、竞争择业。要制定一些优惠政策，鼓励、支持那些文化程度较高、竞争能力较强、有一定经济基础的失地农民并鼓励他们带动其他失地农民就业。
对策四：解决好失地农民问题，是一个资源再分配、利益再调整的大问题，涉及到方方面面的关系和矛盾，决不能孤立地看待，搞单兵突进，必须同时加快推进各项配套措施的改革。
一要加快建立集体留用地制度。在农村土地被征用后，村级集体经济组织构从土地上获得的租金等收入大幅度减少，而村级集体经济组织又承担着许多公共性社会经济职能，因此一定程度上会影响正常运转，在对失地农民实行补偿的同时，必须考虑对村级集体经济组织实行必要的补偿。建议对被征用土地的集体经济组织，采用补偿建设留用地的做法，将其中10%左右地段较好的土地留给集体经济组织，用作对失地的补偿。让其在统一规划前提下，自行开发建造商住楼、市场、标准厂房等，用于租赁经营，发展三产，或以土地作价入股，在同等条件下，优先吸纳本村富余劳动力，从而提高村级集体经济收入，增强村级集体的调控能力，进而解决失地农民的就业和福利问题，更好地促进稳定，为推动农村社区向城镇社区转变创造条件。也可以每年将征用土地所产生的10%左右的收益划归集体经济所有，以增加村级财力，巩固基层组织政权建设。
二要探索和推行社区股份合作制改革。苏南地区对推行社区股份合作制改革已经有所实践，如吴江县采取的做法是：在城乡结合部、集体资产较多的地方，推进社区股份合作制改革，让农民从土地资产和其他集体资产上永久得益。我们建议可以在具备条件的村开展社区股份合作制改革试点。将包括土地使用权在内的集体资产（资源），量化到农民个人，然后以村为基本单位，将包括土地在内的集体资产组建村级股份合作社，让每一个村民拥有一份相应的股权，通过土地等资产资源的受益，按股向农民分红利。股份合作制可以有效地界定村级集体经济组织成员，确认其参加集体经济分配的权利，让农民“手中有了股、心中有了底”，对搞好征地补偿工作十分有利。
三要加强对集体资产处置和运营的监管。首先要摸清涉及拆迁行政村集体资产的底数。改革开放以来，我区集体经济如雨后春笋般蓬勃兴起，经过多年的发展，积累了不少的财富。在近几年的征地拆迁中，有的村全部被拆光，有的部分被拆掉，其中集体企业和集体资产都得到相应的补偿。这些资产都是失地农民集体奋斗的成果，也是今后设立失地农民社会保障基金的重要来源。我们必须加强对集体资产处置和运营的监管，尤其是对整建制拆迁的行政村，有关部门应抓紧对其集体资产进行一次检查，摸清家底，做到防止集体资产的流失，使之增值，发挥更大的效益。其次要严格集体资产的使用方向。可强制规定部分拆迁或全部拆迁的行政村，从土地征用的补偿费和村办集体企业拆迁所得补偿费中，拿出部分来，作为失地农民社会保障基金的一部分，用于村民办理养老保险、最低生活保障等社会保障的补贴。
四要强化征地补偿中的监督管理机制。维护好农民在土地上的“利”，前提要让农民真正依法拥有对土地的“权”，要保证农民的知情权和选择权。知情权就是全面实施“两公告一登记”制度，将土地用途、补偿安置的费用和使用分配方案等原原本本地告诉农民，实行阳光操作，从而避免了层层克扣，避免了拖欠和牺牲农民利益。选择权就是补偿安置费用是一次分配到户，还是入股分红，投放到企业，都由农民来选择，强调任何一种方式都必须征得农民的同意，尊重农民的意愿。
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