社区矫正作为我国司法制度改革的一项重要内容，已经在北京、上海、江苏等六个地区悄然进行。鼓楼区作为全国首批社区矫正试点单位，经过近半年探索，在不断改进和完善的基础上，形成了较为丰富的试点经验，同时，也对试点中所面临的难点和热点问题，进行了认真的调研分析，现对社区矫正试点工作中必须正视的问题，阐述一点个人浅见：
一、社区矫正的起源与发展
社区矫正起源于西方国家，其产生与发展深受早期启蒙思想家和近代新派教育刑理论的影响。20世纪七八十年代以来，各国都在不断进行刑罚制度的创新，尝试用最有益的方式处理犯罪和犯罪人，社区矫正就是这样一种刑罚方式的探索和实践。从国际社会的发展趋势来看，刑罚制度已经从以监禁刑为主的阶段进入了以非监禁刑为主的阶段。在许多国家中，适用社区矫正的人数大大超过监禁人数。国外社区矫正的方式主要包括缓刑、假释、社区服务、暂时释放、工作释放、学习释放、电子监控等。社区矫正在各国刑罚实践中所占的比例日益增大，强调调动社区力量对罪犯的矫正改造起监督促进作用，同时将罪犯置于开放的社区环境，可以避免罪犯的交叉感染，也不会使罪犯的家庭、工作等受到太多的不利影响，国家为此投入的资金也远远小于对监禁犯投入的资金，从而节约了社会成本。据统计，英国每年对保护观察者所投入的资金是520镑/人，对于处以社区服务令的是490镑/人，但对一个监禁犯的投入高达7000镑，美国的统计也大体如此，因此大力推广社区矫正措施，也具有较大的经济意义，可以大大节约社会成本。这种社区矫正制度除了包括缓刑、假释、特殊情况下的监外执行等刑罚变更执行方法外，还包括社会服务令、保护观察、半监禁、周末监禁、辅导处分、家内服刑等作为短期自由刑替代措施的刑罚种类。国外对于缓刑、假释的适用十分普遍，如据司法部预防犯罪研究所的统计数字显示：2000年，西方主要发达国家对罪犯适用缓刑和假释的比例达到全部被判处刑罚者的70％以上，其中加拿大为79.76％，澳大利亚为77.48％，新加坡76.15％，法国72.63％，美国70.25％，就是适用率比较低的韩国和俄罗斯，也分别有45.90％、44.48％的人被适用缓刑或者假释。 包括其他非监禁刑罚执行方式在内的社区矫正的适用就更加广泛了，例如：日本目前大概有3/5的罪犯在保护观察官的监督下接受社区矫正 。
社区矫正是与监禁矫正相对的行刑方式，是指将符合社区矫正条件的罪犯置于社区内，由专门的国家机关在相关社会团体和民间组织以及社会志愿者的协助下，在判决、裁定或决定确定的期限内，矫正其犯罪心理和行为恶习，并促进其顺利回归社会的非监禁刑罚执行活动。简单地说，就是让符合法定条件的罪犯在社区中执行刑罚。社区矫正虽然在国外已经有较长的发展历史，但对我国的刑事法制建设来说，仍然是一个新生事物。去年初，北京、上海率先开展了社区矫正试点工作，2003年7月10日，最高人民法院、最高人民检察院、公安部、司法部联合印发了《关于开展社区矫正试点工作的通知》，明确规定社区矫正的适用范围是被判处管制、被宣告缓刑、被裁定假释、被暂予监外执行和被剥夺政治权利并在社会上服刑的5种罪犯。社区矫正的主要任务是按照有关法律法规，加强对社区服刑人员的管理和监督，确保刑罚的有效实施；通过多种形式，对社区服刑人员进行思想、法制和社会公德教育，矫正其不良心理和行为；帮助社区服刑人员解决在就业、生活等方面遇到的困难。
目前，天津、浙江、江苏、山东的社区矫正试点也工作已进入实施阶段。
二、实行社区矫正工作的社会必要性
一是，有利于探索建设中国特色的社会主义刑罚制度，积极推进社会主义民主法制建设，充分体现我国社会主义制度的优越性和人类文明进步的要求，为建设社会主义政治文明、全面建设小康社会服务。二是，有利于与国际司法制度接轨，国际司法制度中对罪犯的改造越来越多地体现了人性化原则，他们把更多的短刑期、犯罪恶性轻的罪犯放在社会上改造，取得了很好的改造成果，是国际刑罚执行制度文明进步的标志。三是，有利于从根本上维护社会稳定，实行社区矫正，非监禁刑罚执行制度，使一大批偶犯、初犯、轻刑犯得以留在社会上进行监督改造，减轻了对社会的仇视心理，增强改造自觉性，改恶从善，重新做人，有效预防和减少重新犯罪，有力地促进社会稳定。四是有利于节约行刑成本，减少监禁改造所必须支出的大量经费开支，减轻国家财政的负担，更好地为经济发展服务。
三、实行社区矫正工作有严格的法律规定性
其一，社区矫正工作是一种行刑方式，是刑罚执行期间的非监禁执行活动，必须依照《中华人民共和国刑法》、《中华人民共和国刑事诉讼法》、《中华人民共和国监狱法》等有关规定严格执行。其二，社区矫正工作必须是在国家专门机关的领导下进行的对服刑期内的罪犯的社会监督改造活动，国家专门机关的领导是社区矫正工作的根本保证。
四、社区矫正工作中必须正视的问题
1．法律支撑问题。按照省、市社区矫正的有关规定：接受社区矫正的犯罪人在矫正期间将首先到所在街道司法所报到，由司法所为其登记造册；此后矫正人员要每周向社区司法所电话汇报，每月到司法所报到谈话一次；司法所负责掌握社区矫正人员的情况，对其进行走访教育。由此规定可看出司法所在社区矫正中发挥了主角作用。然而，我国《刑法》、《刑事诉讼法》都明确规定对被宣告缓刑、假释、判处管制、剥夺政治权利的罪犯进行监督考察都由公安机关执行，由此可以得出公安机关对社区矫正对象进行监督考察应是法定的执行机关，而社区矫正对象所在的工作单位、居住地的村民委员会、居民委员会等基层组织包括司法所也只是有责任配合的协助单位。
但是，我国公安机关职能本身决定了它并不适合作为社区矫正的监督考察主体。首先，公安机关在刑事机构体系中的主要功能是发现并制止犯罪，保护社会免受犯罪行为的侵害。而社区矫正是通过对犯罪人的监督考察，促使其履行在改造期间的法定义务，以保护社会免受犯罪行为侵害，注重在监督考察的同时，降低犯罪人的侵犯社会的危险性，从而降低其再次犯罪的可能性，以降低社会再次受到犯罪行为侵害的可能性；更重要的是设置社区矫正的终极目的是通过对犯罪人的帮助教育，使其能够早日适应正常的社会生活，改过自新，复归社会。再说，我国公安机关目前任务繁杂、工作经常超负荷，根本无暇更多地关注社区矫正的监督考察工作。因此，在法律上重新审视社区矫正的监督考察主体已成必要。
而实施社区矫正以来因无明文法律规定社区矫正工作的执行机关为司法行政机关，所以在与公安机关的职责分工产生混乱，出现了两家都管，而两家都不容易管到位的尴尬局面；有观念认为：公安机关是“执法主体”，司法行政机关是“工作主体”。一项完整的刑罚执行活动，硬生生地被分为两个执行主体，矫正对象经常会对自己到底应当由哪个部门管产生疑虑，由此产生了一定的抵触情绪，这种局面长期存在，最终将会严重影响社区矫正工作的正常开展。说到底，这是个立法问题，需要由法律来规范，这种规范是自上而下的，不是仅凭基层的工作热情就能够解决的。笔者认为，我国现行《刑法》和《刑事诉讼法》已不能适应扩大社区矫正的需要，对相关法律法规予以修改、完善和制定更为详细的《社区矫正法》应早日提到议事日程上来。简言之，社区矫正工作必须职责与权限相对等，这种职责与权限必须来自于法律的明文规定应尽快研究制定相应的奖惩制度，确立具体的表扬、物质奖励、记功和警告、记过等奖罚办法，并对减去假释考验期、缩短剥夺政治权利和缓刑的期限以及撤销假释、收监执行、撤销缓刑等作出规定，对确有突出的悔改或立功表现的犯罪人，监督考察机构应当向法院和检察院汇报，并建议减轻其刑罚，缩短社区矫正考验期间。这样，通过建议撤销社区矫正，既可以及时制止犯罪人对社会的危害行为，达到防卫社会的目的，又可以避免对不履行法定义务的犯罪人的放任，也可以对其他处于社区矫正考验期间的犯罪人造成威慑；通过建议缩短社区矫正考验期间，可以鼓励犯罪人的悔改自新和立功行为，调动社区矫正对象的改造积极性。
2．队伍建设问题。由于社区矫正工作的执行主体是司法所，司法所的法定职能除了承担社区矫正试点工作以外，还承担着协助基层政府开展依法治理工作和行政执法检查、监督工作，指导管理人民调解、参与重大疑难民间纠纷的调解工作，指导管理基层法律服务工作，代表街道办事处处理民间纠纷工作，组织开展普法宣传和法制教育工作，组织开展对刑满释放和解除劳教人员的过渡性安置和帮教工作，参与社会治安综合治理工作，完成上级司法行政机关和街道办事处交办的其他有关工作等任务。使本来就不很强大的司法所队伍力量更加不足。这样庞杂的工作任务，往往使司法所顾此失彼，很难全身心地投入到社区矫正试点工作中去，长此以往势必影响试点工作的效果。
从司法助理员队伍来看，接受过专业法律训练的人员所占比例不大，一些司法助理员参加司法行政工作时间较短，法律知识掌握的不全面，缺乏实际工作经验，一些从事司法行政工作时间较长的人员，心理学、社会学知识也相当缺乏。我们虽然采取集中培训、以会代训、考试等多种形式提高大家的业务素质，但业务素质普遍偏低的状况尚未得到根本的改变。
针对上述情况，急需进一步规范司法所建设，建立一支强大的、专业化的社区矫正工作队伍。笔者认为应该借鉴国外相关做法，设置独立的社区矫正监督机构。鉴于我国国家机构已够庞大，再另设机构势必会增加大量行政支出，目前最可行的办法就是在司法部（厅、局、所）里设立社区矫正监管部门，由专人负责。由于社区矫正是一项艰苦细致的工作，该工作的良好完成依赖于一批合格的人员。从一定意义上讲，社区矫正监督人员素质的高低可能是决定社区矫正制度成功与否的关键。这首先要求他们怀有帮助被矫正的犯罪人改过自新、复归社会的意愿和信心。要尽力在犯罪人的工作、生活等方面引导其趋善避恶，尽力帮助解决犯罪人在就业、生计、家庭人员供养方面存在的困难。同时要有监督考察的责任感，要监督犯罪人，使其遵守法定的义务，保护社会免受因犯罪人的犯罪行为所造成的侵害。减轻基层司法所的工作负担，把那些法定职能以外的工作分离出去，确定专人负责社区矫正工作；招收一些高等院校的毕业生或者从其他司法机关中调入一些具有司法工作实践经验的同志充实到司法所队伍中去；对现有的人员进一步加大培训力度。形成以司法局（所）为主、社区为辅的监管模式。
3．经费和物质保障问题。从上海经验可以看出，社区矫正经费保障到位，是社区矫正工作领先全国的关键，上海市社区矫正工作经费是“先拨后用”，徐汇区社区矫正工作经费1年90万元，而我区目前社区矫正工作经费采取“先用后拨”，街道在经费紧张的情况下，已经为社区矫正试点工作预支的大量经费，经过协调，才由区司法局垫拨了1万元经费。工作经费不落实，干工作就底气不足，畏首畏尾；没有经费，一些好的想法和工作构思，也就无法转变为现实。
社区矫正的初衷是节约行刑成本，但绝不是无成本行刑，既然社区矫正工作需要一定的成本，其必要的工作经费和人、财、物也要得到相应保障，应该尽快地将社区矫正工作所需各项经费列入财政预算，这样才能够保证社区矫正工作作为国家司法制度改革的重要举措，实现其应有的司法功能。
4．衔接管理问题。试点街道现有的矫正对象均来自于当地派出所提供的资料，这是社区矫正衔接管理的基础资料；对于一些回来后，不主动到派出所报户口，又不主动到社区矫正组织报到的矫正对象，社区矫正组织就无法对其开展衔接管理，出现脱管、漏管现象。作为执行依据的生效法律文书，社区矫正组织不能直接收到。就此问题，我们专门走访了区内法院、检察院、看守所等机关和区外相关的监狱、法院等，查找资料并通报情况，争取支持。现区内各政法机关已就相关法律文书的送达的问题作了一定的变通处理，但区外那么多的司法机关，衔接管理难的问题依然存在。
|
