近年来，随着社会主义市场经济的建立和发展，经济体制、生产方式、分配方式都发生了根本性转变和历史性变革，利益格局发生了重大变化，社会分化的强度和广度超过以往任何时期，社会的矛盾和纠纷范围日益广泛，并呈现出新的特点，原有的调整方法显得不适应了，在这样的背景下，大调解机制产生了。最早提出并运用的是我省南通市，现在全国推广，我区也已成立了区、街两级社会矛盾纠纷调处服务中心(简称“大调解”)。
为何“大调解”如此被重视？本文拟从当前纠纷矛盾的特点、结合对“大调解”成功案例的剖析，对大调解发挥出大功效的机制保障作一粗浅分析。
一、“大调解”机制的由来
“大调解”正是由社会转型期多发的社会矛盾所催生的，是在民间调解基础上再提升的矛盾调解机制。人民调解，被誉为东方文明之花，提倡相互包容，相互谦让，讲究的是情理交融、合法合理，包含了很深的中国儒家文化思想，相对法院判决处理更多体现了法治与德治的融会贯通，有利于现阶段矛盾的调整和执行，易于问题的彻底解决。
首先，来看当前社会矛盾的普遍特点：一是在矛盾的内容上，主要是与物质利益息息相关、与民主权力紧密相联，是群众在现实生产、生活中的切身利益问题。二是矛盾主体由过去主要是个体之间的矛盾向群体性矛盾转变，涉及人数较多，有的还表现为企业与企业、单位与单位、地区与地区间的矛盾。三是矛盾的性质，出现由非对抗性矛盾向对抗性矛盾转变的苗头。因为贫富阶层分化明显、重利轻德社会风气普遍、敷衍推诿机关作风不实、腐败现象层出等多种因素影响，内在表现为心理上的对抗、不信任、不满意，有些甚至是仇视，外在表现出极端的情绪和行为。四是矛盾的复杂程度和解决矛盾的难度加大。这既有群众期望值过高的原因，也有个别部门依法行政不力的原因，加之某些政策、法规不配套，约束机制不健全等，导致问题的处理更加复杂和艰巨。
从我区的信访情况来看，矛盾纠纷有自己的特点。信访总量居高不下，群体性信访增势较猛，异常信访、突发信访增多。信访的内容主要围绕征地拆迁、安置补偿、城建、城管、三农等方面。造成信访的原因有政策方面的、体制方面的，有群众不接受法律法规提出无理要求的，也有主管部门工作方法、工作作风方面的问题。基层少数干部在涉及群众利益的重大决策和更大事项上，不能按照公开、公平、公正的原则来操作。群众意见很大，成为集体访的导火索。还有些干部对问题出现不及时妥善处理，将矛盾上交。部门间缺乏相互配合，推诿、搪塞当事人。化解矛盾工作不及时不主动；不是在问题初起时主动解决问题，而是等到群众到处上访、等上级作出批示了才重视。此外，群众反映问题的多了还与群众民主意识、法制意识日益增强有关。并且，因为少数人的工作不到位、问题处理不透明，产生的连锁反应是引发群众对基层政府已作出的决定或答复也产生怀疑，缠诉、缠访不断，希望把问题闹大，引起上级领导重视，引起媒体注意。
可以看出，无论是共性的特点还是我区的现状，当前的矛盾多涉及政策及政府部门，且同时涉及多个部门，矛盾主体人数多，调处起来与普通的民间纠纷不同，处理不及时很可能影响到治安环境。
“大调解”机制是针对现阶段矛盾的新特点而设制的，是党委政府统一领导、政法委牵头组织、信访局接待受理、司法局协调实施、职能部门各司其职、归口调处、全社会共同参与的社会矛盾纠纷大调解格局，其特有的工作机制能提升调解能力，以解决大问题、难问题为重点，有效维护社会稳定。
二、发挥“大调解”机制的成功实例
1、大调解能够解决大问题。谓之问题大，是因为问题涉及人数多、牵涉部门多、解决起来耗费精力多。人多，众口难调，各说各理；部门多，对问题的看法解释难一致，甚至有不负责任的相互间推诿搪塞应付的多。谁主动，问题就盯着谁，结果，该负责的不愿露面，出面的却又无权调处，只能耍耍太极做些安抚工作。时间越拖越久，不信任感、受搪塞的疑虑俞发加深，直致问题闹大。
案例1：通州市第三人民医院建设项目早在一年多前就办好了一切开工手续，但因附近部分居民以影响通风采光为由阻挠而迟迟无法施工。矛盾俞演俞烈。后来是通州市张芝山镇镇调解中心帮助解决了难题。他们先是仔细测量了可能受到影响的距离，建议医院对确实影响通风采光的居民给予适当的补偿；接着会同土管、城建、城管等部门，邀请所有有争议的居民举行听证会。会上，各有关部门不仅根据相关法规对工程项目建设依据进行了解释，还认真地回答了居民提出的问题。结果拖了一年半的问题一朝解决。
2、“大调解”解决难问题。难，在于法律无法调整、无法在道德情理范畴内顾及当事人的实际困难，因为法是严格的、严谨的，也是冷酷的，法院判案依据的是法律条文。“调解”则不同，它是在法律框架下，依当事人自愿原则，找寻双方认可的问题解决方法，其灵活性特点利于实现“强势”对“弱势”的一种经济上的帮助和安抚，体现了更高层次上的社会公平、社会平衡理念。又因为是双方共同达成的调解协议，有较高的履行率，也提高了解决问题的效率，更多的体现出社会学、经济学方面的积极意义。
案例2：2002年，南通市崇川区部分居民将中远南通船厂告上法庭，理由是噪音扰民。中远船厂规模在全国名列前茅，是南通的利税大户。噪音扰民是事实，但并未超过国家规定的行业标准，因此法院受理后就像是捧上了烫手的山芋，迟迟不能下判。当崇川区调解中心成立后，“球”就“踢”给了他们。
因为双方都有一定道理，但坚持各自的道理又不能解决问题，于是在调查后，调解中心建议工厂在居民区和车间中间建一道屏障楼，同时在不影响生产的情况下，将噪音大的项目搬离居民区，并建议工厂和居民区开展共建活动。同时，他们也劝导部分居民放弃过高的要求。结果，大调解解决了诉讼难以解决的问题。
案例3：今年5 月16日，南京市溧水县某镇村民胡某之子（12岁）因感头痛到县人民医院治疗。县医院进行了积极的治疗和抢救。但因胡某之子患小脑髓母细胞肿瘤，终因医治无效于两日后死亡。胡某认为医院在治疗过程中存在过错，要求院方承担相应责任，并赔偿损失20.4万元。院方认为并不存在过错，拒绝赔偿。胡某及其家人先后在医院哭闹，到镇政府、县政府上访，一度造成较大社会性影响。为妥善解决该起医患纠纷，溧水县大调解中心采用听证会形式，依双方当事人申请邀请法学专家、医学专家、人大代表、政协委员及村民代表、家属代表、新闻媒体等近50人，在民主监督下，通过公开、公正、民主的方式澄清事实、明辨是非，最终促成双方自愿达成协议：一是认定胡某之子死亡的直接原因是因小脑髓母细胞肿瘤所致；二，胡某所欠院方医疗费由院方给予免交；三，院方出于同情和人道主义，给予胡某家人一次性补助3.5万元。
3、“大调解”可以有效解决现阶段经济发展超前，法律制度设定滞后的实际问题。如案例2反映的事实，立法滞后已成为不争的事实，而且，因为法律的不完善，投机者有更多的钻营机会。受不同政绩观、发展观的影响，政府管理从“无形之手”变为“有形之手”的，直接推动、干预、甚至参与市场行为。如政策推动下企业改制了，短暂的稳定后暴发出大量的劳动纠纷，依法判，企业大多要败诉，但执行起来，一个字“难”。即便企业破产了也无法履行。如何真正维护职工等弱势方的利益，对此法律显得无能为力，只能依赖于有关部门的协调。
去年9月1日，广西自治区高级人民法院下发了“桂高法[2003]180号”通知（以下简称“180号文件”），对13类案件暂不受理。通知称：“近来发现一些法院受理了一些涉及面广、敏感性强、社会关注、本应由政府及其他有关部门处理的案件。这些案件受理后，有的因种种原因长期不能审结；有的审结后因债务人无财产可供执行致使矛盾激化，引发群体事件，影响了社会稳定和人民法院公正执法形象。”出台180号文件的出发点是“维护社会稳定，维护当事人利益”。
当然，从法理上来说，法院能够受理哪些案件，不能受理哪些案件，只有法律才能规定。广西高院的通知从一个侧面反映了在现实中，法院对一些涉及群体性、敏感性案件审理中的角色缺失。而这些问题的突出存在急需有相应的调处机构。
三、“大调解”作用发挥缘于三大制度设计保障
分析以上调解案例的成功做法，可以清晰地廓出公开听证充分参与、集中会办责任分清、友情调解平衡心理等大调解机制中几大元素的设定，正是对应了当前矛盾纠纷涉及人数多、与经济利益、切身利益关联性大、涉及集体、政府部门多、对抗性强、单一部门处理难的特点，使得人民调解在更大的平台上得以发挥作用。
1、办集中权机制保障
“大调解”的作用发挥，少不了会办集中权的机制设定。第一是整合了所有的调解资源。目前，各区县调解中心都集中了党政机关十几个部门的力量，而各乡镇调解中心虽然主要是综治牵头、司法为主、公安参与，但成员单位也几乎囊括了所有与群众生产、生活有关的部门。这样，不但“众人拾柴火焰高”，而且也利于分清责任，杜绝“各自为政”时较易形成的拖拉推诿和不公正，提高效率。
整合调解资源并不是要求各家一起来做工作，目的在于使相关的责任单位走到前台，在分清责任的基础上按规定时间、规定内容完成“份内”职责。因为是有许多双眼睛在监督，压力之下，问题也要小跑步去解决，有效避免拖拉应付。
第二，集中会办还把人民调解、基层司法调解和行政调解有机地结合在一起，既使调解合法和具有权威性，又体现了说理和灵活的特点，从而发挥调解的最大功能。
2、公开听证充分参与机制保障
“大调解”的作用发挥，更少不了为公众提供充分参与权的听证机制设定。
现在群众反映的一些问题其实早已就有定论。有些是经过了几级司法部门的审查认可。但因为社会上存在着对政府、对司法机关、甚至相互之间不信任的心理，受其影响，就有人抱着人多势众好说话的心态，对信访乐此不彼、宁去不拉。因为缺乏信任，也不愿推选代表，唯恐代表会被收买，得了好处后出卖大家的利益（戒备之心已如此强烈，民风不古，也是一大悲哀）。
这一问题不应小觑，反映的正是当前行政执法、司法过程中不透明、不公开的通病。对此，法院系统提出，只有公开审判，敞开立案、庭审、裁判、执行四扇大门，把审判活动置于广大人民群众的监督之下，才能防止暗箱操作、幕后操作，司法才能获得人民群众的信任。检察院将公开听证程序引入控申举报接待处理工作。以此减少涉法上访、缠访。现已初见成效。
今年7月1日正式实施的《行政许可法》也充分体现了行政行为公开、透明的原则。这部法律将对今后的行政执法行为产生普遍的约束力。
据统计，近年来各地的信访中，涉法的平均占到6%。可以预见的是，通过相关部门加强自我教育、自我约束、自我管理，通过法律的不断细化、完善，将从根源上减少此类信访问题。
而“公开”这一有效方法也是目前解决复杂、疑难、缠访缠诉信访问题的一把金钥匙。这在“大调解”机制中表现为对“听证”的充分运用。只有公开调处并提供充分的参与机会，引入充分的社会监督，群众对决定才有信任感，因为亲眼所见，没有暗箱操作之嫌，输了也会心服口服。以上案例中都体现了对听证制度的成功运用。因为形式的严谨、程序的科学、监督的广泛，听证为公众提供了充分的参与机会，尤其是涉及政府行政管理行为的，在充分的参与过程中达成权力利益与权利利益（私人利益）之间的平衡，在国家机关与公众之间达到尽可能高的共识，也极大增强了公众对处理过程、处理结果的认同，基于此，大多可以达到一次调解彻底解决效果，少有缠诉缠访。
3、依法调解友情救助机制保障
在现阶段的矛盾纠纷中比较难处理的是道理说不出，实际受损害的这类问题。如案例2中的造船厂按有关规定进行生产过程中使周边居民的生产生活受到了损害。现居民提出要给说法，从法律上来说，群众提出这些问题是没有依据的，但事实上，他们的确受到了伤害。要他们牺牲个人的利益让企业经营得利，从情理上难以接受。通过调解介入做工作，给群众以一定的经济补偿，以此达到心理上的平衡，促使矛盾得以化解。这时的调解，是在更高的层面实现社会公平。
对于法律规定滞后、法律不完善这方面的问题，依法友情调解可以其调解原则发挥其独特的优势。
2003年，中国的贫困人口不降反增。面对当前贫富差距拉大，弱势群体增容的社会现实，对于弱者的帮助更多的要体现在经济上。而对于独立的个人来说，组织、单位总是相对的强者。所以一旦这样的两者发生矛盾纠纷，个体的一方必然对另一方寄予较高的期望。
对于弱者的救助是政府的义务。但政府的权力和能力也是有限的。因此，政府要发动社会力量，在不违反法律的前提下对弱者实施救助，弱势方经济补偿到位后获得心理平衡。
一个法治社会，是社会各方利益通过法律的途径达到动态平衡的社会。目前社会贫富分化明显，社会福利、救助体系尚不完备的现实情况下，以一定的途径、对确有困难的经济上的受害者从道义上给予救助是可行的，也是可取的。当然，必须严格条件，不能滥于，确保不能出现负面示范效应。如，应针对个案，应合乎社会公众道德观等等。
上述三个环节正是反映了集中会办发现问题、公开听证分析问题、友情调解解决问题的过程，突出体现了公开性，顺应当前矛盾特点，应在实际操作中得到着重理解和运用。当然，仅有这三个机制是不充分的，“大调解”发挥作用还有赖于法院对人民调解协议的采信（即民调协议的法律地位要确立），有赖于调解自身的水平，有赖于体系中每一环节的合法性把握。
总之，“大调解”也好，“大信访”也罢，只是个过渡期产物，它的作用发挥也是相对的，而且，从根本上来说，它治标不治本。随着法制的进一步完善，社会、经济的全面协调发展，社会保障体系的充分运作，公民素质的普遍提高，社会矛盾纠纷将会逐渐减少，“大调解”也必将走向终结。
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