群体性矛盾是相对于民间传统邻里间的矛盾而言，一般人数相对较多，矛盾比较复杂，涉及的法律、法规、政策面广，化解时有较大难度，对地方社会有一定的影响。近年来，随着我县城市建设和改革发展的步伐进一步加快，各类群体性矛盾纠纷也越来越多地暴露了出来。这些问题处理不好，就会激化矛盾，引发群体性上访，影响社会稳定和发展的大局。
一、我县群体性矛盾的现状及其特点
近年来，在我县出现的群体性矛盾主要有以下几类：
一是农村土地承包权方面的矛盾。近年来，国家和省为减轻农民负担，增加农民收入，实行了减免农业税和种粮实行货币补贴的优惠政策，同时粮油价格上涨，种粮收益增加，很多农户因此要求收回给他人承包的土地，而农户个人相互流转的土地大多数没有办理任何协议，现一方要求收回承包权，容易引发纠纷。尤其在城郊结合部，因征用土地有货币补偿，要求收回承包权的问题普遍增多。一些近城区出租土地给他人种植经济作物的农户，也因粮油价格上涨，生活费用的增加，要求在原订协议的基础上，提高租赁费用，对方不同意即引发纠纷。有的农户在无法收回承包权的情况下，就要求所在的村解决承包权的问题。另外，队组与村之间、村与农户之间存在的土地借用现象，也会因土地权属、界限等问题引发群体性纠纷。
二是土地征用带来的矛盾。土地预征的费用是按照土地级差以货币支付的方式进行租用，如果土地预征后未开发，仍由农户耕作，这就涉及到青苗补偿费、土地复垦费以及水系基础设施恢复费用，如果不能及时到位就会出现集体上访。另一种情况是，开发项目部分拆迁，但因政策原因项目中止而引发的矛盾。另外，农村土地中的虚报土地面积和隐瞒不报土地面积的现象，在征用土地时就会出现实际丈量面积与上报面积不相符而引发矛盾。
三是拆队后农民生活保障问题引发的矛盾。拆队后，农户由农村居民转为城市居民，由于大部分农民无技术特长，无法就业而带来的生活保障问题，容易引发群体性纠纷，这一类矛盾纠纷主要集中在城郊结合部，部分群体矛盾当事人提出的要求明显超出合理范围。
四是企事业单位改制带来的矛盾。主要表现为部分改制事业单位职工为待遇调整多次上访，原来改制企业（含大集体、乡办企业）职工要求养老金、住房补贴、享受医保待遇等引发上访，以及部分乡办企业改制时，因建企业的土地是集体土地，土地原属的村主张权利而导致的群体性纠纷。
其他群体性矛盾主要还有：企业环境污染、交通秩序整治、村组财务公开等方面的群体性矛盾。
所有这些矛盾，已成为影响社会稳定的重要因素。其主要特点是：一是规模逐渐扩大，造成较大影响。一些人抱着“法不责众”以及“事情闹得越凶，领导越重视，越容易解决”的心态，集体越级上访，重复上访，在社会上造成较大的负面影响。二是当事人行为偏激，容易冲动，常常表现为漫骂工作人员，堵路、堵门、阻碍施工，造成群众围观，使事态扩大，给处置工作带来难度。三是有一定的人为操纵和组织倾向。从我县近年来发生的几次较大规模群体性事件来看，绝大多数属于有组织的人为操纵。有些人为了个人私利，挑动胁迫群众盲目参与。四是群众法律意识淡薄，很少从大局出发考虑利益的得失。有的群众对政策一知半解，总认为个人合法权益受到侵害，提出问题层层加码，又听不得半点解释，三番五次到多个部门重复上访，造成较大负面影响。
二、群体性矛盾产生的原因
（一）相关法律滞后。随着近年来城市建设的迅速发展，新城建设、旧城改造、交通道路、工业用地的规模急剧扩张，因土地占用产生的矛盾也越来越多，由此带来一系列法律问题。但我国目前还没有拆迁法，只有国务院的《城市房屋拆迁管理条例》。随着经济社会不断发展，《条例》在实施中遇到了许多问题。为了进一步规范城市房屋拆迁工作，维护拆迁当事人的合法权益，建设部于2003年底，又相继出台了两个规范性文件：《城市房屋拆迁估价指导意见》和《城市房屋拆迁行政裁决工作规程》。南京市也于2003年底制定了新的《南京市城市房屋拆迁管理办法》，而这些新规定的落实还需要一定的过程。农村土地承包方面，对土地承包过程出现的一些具体问题，相关法规和规定也滞后，跟不上形势的需要。
（二）政策法规不完善。在征地拆迁上主要表现为：一是拆迁补偿标准与实际的房地产市场价格脱节，一方面拆迁总量大幅增加，房地产市场异常活跃，价格不断上涨。另一方面政策法规未能依据市场情况及时进行调整，导致补偿标准和实际的房地产市场价格标准差距不断扩大。二是对历史遗留的无证房屋的补偿，因没有政策依据，拆迁主管部门不能视为有证房屋补偿，其补偿与有证房屋差距较大。三是劳动力就业、学生入学政策。征地拆迁后农民转为居民，领取了劳动安置费，就视同安置就业，由于这部分人文化、技能等方面的弱势，就业十分困难。企业下岗职工虽然领取了经济补偿和失业救济金，但再就业也非常困难。在入学上，由于拆迁住址变动，原在学区的学生成为择校生，导致了入学难、费用增加。
（三）政府职能转变滞后。政府直接组织土地征用、房屋拆迁、企业改制、土地流转，利用行政手段调节当事人的民事关系，已不适应依法治国、转变政府职能和市场经济的客观要求。对可以通过市场调节、社会中介服务机构解决以及民事法律关系调整的事项都应当从行政管理职能中剥离出来。政府及相关主管部门主要职责应该是制定评估规则，公布市场信息，调解纠纷等。
（四）行政行为不规范，程序的公正性不能得到维护。在具体操作中，由于片面追求效率，忽视了程序操作的严密性、绝对公正性，程序不够公开透明，使群众感到不能理解。工作人员做思想工作的方式简单化、态度蛮横，使群众反感，导致简单的问题复杂化，激化矛盾。
（五）少数群众依法维权意识淡薄。遇到利益冲突时，不是通过法律途径解决，而是通过群体、越级上访，采取堵门、堵路、围攻等方法，阻挠机关正常办公，制造扩大影响，向政府施加压力。也有极少数人以工作人员操作不当或失误为由，漫天要价，更有甚者，以现有政策为依据炒作历史遗留问题，尽量使矛盾复杂化，给处置增加难度。
三、做好群体性矛盾处置的对策
群体性矛盾的处置是一项法律性、政策性、群众性都很强的工作，必须按照“三个代表”的要求，始终把维护最广大人民群众的根本利益作为处置工作的出发点和归宿，坚持依法行政，坚持执法为民，坚持用发展的办法解决问题，以科学的发展观推进群体性矛盾处置迈上法制化、规范化的轨道。
（一）依法处置与土地相关的群体性矛盾。
1、修改完善相关政策法规，建立和完善监督评估体系。
群体性矛盾很大一部分是因土地征用拆迁而引起的，这是城市化、工业化过程中的必然现象。而要妥善预防和处置这方面的群体性矛盾，必须从源头上抓起。首先应依据国家和省相关法律、法规，结合地方实际，立即修订房屋拆迁、土地征用等管理办法，为房屋拆迁、土地征用提供更科学的依据，使拆迁、征用做到有法可依，有章可循，为拆迁工作的顺利开展、依法实施打下坚实基础。其次，建立和完善拆迁征用监管体系，政府和主管部门只作为政策的制定者、监管者，明确政府及拆迁主管部门的主要职责是制定评估规划、公布市场信息、调解征用拆迁纠纷等，对可以通过市场调节、社会中介服务机构解决以及民事法律关系调整的事项，政府不再参加。再次，建立和完善征地拆迁补偿评估体系。按照市场价值规律，依据市场估价的原则，根据被征用拆迁的土地、房屋的区位、用途、建筑结构、附着物等因素进行公开评定估算，将评估结果作为确定土地征用、房屋拆迁补偿金额的依据。
2、调整工作方法，规范执法行为。
随着社会主义市场经济体制的不断完善，城市建设已由追求建设速度和效率转向以环境、生态建设与速度并重的发展阶段，房屋拆迁已由拆除公有房产、单位房产为主转变为拆除私有房产为主，拆迁补偿由实物补偿为主转向货币补偿为主，拆迁的补偿标准由房屋安置价结合成新补偿为主转向以房地产市场评估价进行补偿为主。所有这些变化，都要求政府管理部门切实转变工作思路，改进工作作风，调整工作方法，以更好地适应新形势对拆迁工作的要求。征地拆迁管理是一项非常严肃的行政行为，必须做到有法必依，执法必严，违法必究。征地拆迁管理工作要在健全完善各项法规政策的基础上，坚持依法行政、严格管理，使执法的每一个环节，包括执法主体、执法程序、执法文书、处罚结果等都完全合法。要公开征地拆迁许可证审批程序、拆迁管理收费标准以及投诉渠道，建立动态档案，加强执法检查，对在检查中发现的问题，严格依法处理，维护司法的公正性。
（二）坚持法制宣传为先导，妥善处置群体性矛盾。
妥善处置群体性矛盾，法制宣传必须走在前头。这一类矛盾的出现一般都是群众对法制政策的一知半解而引起的，因此，使群众知法懂法是处置群体性矛盾的关键。所以，开展与群众利益相关任何工作，都要把法律、政策规定向群众进行反复宣传解释，努力把思想工作做在前、做上门、做到家、做到位，使群众主动配合工作。对群众反映的困难，尽最大努力帮助解决，对群众的合法权益要坚决予以维护。对群众合情、合理但不一定符合法律、政策规定的要求，根据实际情况，在说服教育的基础上给予妥善处理。要通过扎实的思想政治工作，说服教育群众，争取大多数群众的支持，使得干群之间、党群之间少一点误会，多一些理解，少一点隔阂，多一点融洽，少一点矛盾，多一些团结，努力营造一个良好的工作氛围。要进一步强化对工作人员或执法主体的法律知识培训，进行职业道德和行业纪律教育，着力提高他们的业务能力和思想素质。
（三）严格执行纠纷排查责任制，积极化解群体性矛盾。
首先，建立群体性矛盾的化解处置预警机制。以当前的社会矛盾纠纷的调处中心为依托，建立信息网络，定期进行排查，力争在源头和最基层发现可能影响社会稳定的问题和隐患，做到情况明、底数清。对排查出的问题和隐患，针对不同情况，责成相应的部门限期处置，尽量避免群体性矛盾的出现。其次，对已经发生的矛盾和问题，按照“属地管理”、“谁主管、谁负责”的原则，制定工作方案，排出时间表，千方百计把不稳定因素解决在基层，解决在内部，解决萌芽状态。要切实履行“分级负责、归口管理”的工作责任制，强化对群体性矛盾调处工作的跟踪，明确专人负责，一级抓一级，层层抓落实。对于影响面大的群体性矛盾，要求有关单位、部门“一把手”亲自负责，进行协调、处置和督查，对群体性纠纷处置不力的，实行综合治理一票否决。对于重大疑难问题纠纷，协调相关部门，引入听证、质证程序，给予咨询、解答、处置，对涉及行政行为的合法性的，通过行政诉讼进行裁决；对涉及到民事关系调整的，由调委会进行调处，调处不成的，告之当事人，到法院进行诉讼。必要时，在诉前，由基层配合法院进行现场调解。
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