一、前言
随着党和国家惩腐力度不断加大，我国的反腐败斗争正在深入地向前推进，同时反贪斗争也出现了许多新的情况，一些贪污贿赂犯罪分子的犯罪手段日趋专业化、国际化和高科技化，逃避打击和反侦查能力明显增强。如何有效地遏止贪污贿赂犯罪的蔓延，对广大反贪干警都是新的挑战。客观现实要求我们必须比较借鉴国际上廉政国家和城市的廉政制度及其运行机制、成功经验和具体做法，使我们开阔眼界，拓宽思想，做到以迅速果敢、坚定不移但讲究公正的行动，扑灭贪污风气，促进廉洁高效。本文通过对新加坡、香港的反贪廉政建设的成就及相关历史背景、机构设置和反贪策略等几个方面进行介绍，并尝试在此基础上为我国的反贪工作提出一些有益的建议，希冀对我们的检察同行有所启示。
二、新加坡和香港廉政建设的成就
重法治、倡廉洁、崇尚公平竞争，是一个国家和地区能够吸收投资和增强国际竞争力的重要因素，即使在世界经济进入调整期，推崇公平法治的经济体系仍能保持在市场上的发展优势，而尊重法治的国家也能以廉洁高效的信誉获得更多经济发展的机遇，保持经济活力。２００２年８月国际非政府组织透明国际（Ｔｒａｎｓｐａｒｅｎｃｙ Ｉｎｔｅｒｎａｔｉｏｎａｌ）公布对１０２个国家和地区进行的调查结果显示，在廉政国家的排位中，新加坡和２００１年一样列第５位，获得９．３分（注：贪污观察指数以０到１０分来评分，受调查者所观察的贪污情况越严重，得分越低；越接近１０，就表示越廉洁。目前芬兰是世界上廉洁度最高的国家，排名在前的国家还有纽西兰、丹麦、瑞典和加拿大），新加坡已经成为举世公认的成功地将腐败抑制在最低限度的国家之一，而近年多项国际及地区调查同样将香港列为世界上最廉洁的地方之一。透明国际在《全球贪污问题报告２００１》中对香港的廉政公署给予了高度评价，“香港的廉政公署已被广泛视为坚毅的反贪典范，并显示了在足够资源下可达成的成就……要有效打击贪污，有关机构必须集中资源在反贪工作上，并获赋予权力把犯事者提控”。廉洁高效的政府和公务员体系对新加坡、香港经济发展起着重要的推动和保障作用。在《２００１年世界竞争力报告中》新加坡排名第二，香港排名第六。
三、新加坡和香港曾出现的腐败问题及原因
（一）新加坡自治前后的贪污
１、在上个世纪５０年代，新加坡的贪污现象猖獗，由于物质缺乏，老百姓必须以计谋生，向人提供或收取好处增加收入，很多警方和公务员涉及贪污行为，促使贪污蔚为风气，充斥社会各个层面，当时“公务员本来应该为人民服务，但却利用职权谋取利益，索取咖啡钱。但许多新加坡人却不认为这是一种罪恶。”
２、导致贪污严重的原因
（１）首先，当时的防止贪污法令的条文相当弱，贪污罪被列为不可逮捕的罪行，调查员也没有足够的法定权力去有效的执行调查工作；
（２）除此之外，狭隘的防止贪污法令以也使得搜集罪证的工作非常艰难，很多贪污的公务员因此逃过法律的制裁；
（３）当时反贪工作由刑事侦查局反贪组负责，警察在取缔贪污行为方面有“利益冲突”，在人力和资源缺乏下，无法有效地向贪污挑战；
（４）当时公务员的薪金低于私人机构的薪酬，很多公务员因平时没有积蓄，一旦遇到紧急事故就会陷入经济困境，这使一些公务员通过贪污所得来支付生活费用；
（５）人民教育水平较低，政府透明度不高，人民大都不清楚他们享有的权力，只知道用贿赂的方法达成目的。
（二）香港６０－７０年代的贪污问题及原因
六十年代及七十年代初期的香港社会贿赂成风，市民饱受不公，政府官员以权谋私习以为常，警务处的“检举贪污组”负责反贪，工作成效甚微，贪污普遍存在，“集团式”有组织的贪污活动严重，警察和公务员贪污活动明目张胆，收贿、分赃等枉法恶行甚至变得制度化，且数额庞大，导致香港当时贪污问题严重的原因主要有三点：１、经济高速发展而法制和法治的基础建设未能配合；２、人口激增，社会设施缺乏；３、政府缺乏透明度。
四、新加坡、香港打击贪污所采取的机制、机构和策略
新加坡和香港都成功地取缔了贪污风气，向世界展示了清除贪污、树立廉洁的政治意愿和实际成效，其有效的做法值得研究和借鉴，其中以下几点值得重视：
政府领导层铲除贪污的决心
１、贪污“不想为”的机制
新加坡执政的人民行动党在迅速发展经济、建设工业化国家的进程中，对严重的贪污腐败现象有着清醒认识，在实现国家发展目标的过程中，贪污腐败严重削弱了政府执行其基本功能的能力，而公务员服务的效率依赖它有没有贪污腐败的工作道德，１９７９年当时的新加坡总理李光耀说过：“假使领袖不清廉，对事物要求不够严谨，那么行政体系的正直和完整形象将受削弱和考验，最终瓦解。唯有在清廉和有效的管理行政人员的领导下，行政体系的完整形象才得以维持。”因此人民行动党政府在取缔贪污方面，不论大鱼小鱼，照打不误，采取无畏无私的铁腕政策。而香港的廉政建设的成就亦离不开香港特别行政区政府的支持，香港特别行政区基本法第５７条清楚订明“香港特别行政区设立廉政公署，独立运作，特区政府亦不断重申其维护廉署独立性的决心。
其次，新加坡、香港都注重公众教育和高素质人才资源的管理。以新加坡为例，新加坡政府强调反贪污腐败，十分注重提倡诚信、精英政策的价值观，并且对人的价值观培养从小开始，立足于使新加坡从一开始就有高素质的公务员基础，即由有理想、有抱负、追求长远目标的人才组成公务员体系，而培训这些人才的任务则交给了世界各大学，这样通过高标准选拔培养的人才必然为物质引诱而动摇的可能性很少。而给予其足够薪酬留住人才，使公务员对贪污不想为，是建立廉洁政府的重要保证，通过高薪养廉，使公务员获得工作上的满足感，避免收入少的公务员以辅助收入为理由来辩护贪污行为。香港和新加坡政府每年通过咨询机构调查私营企业工资水平，一旦公务员的工资低于私营企业的人员时，就给公务人员提高工资，以保护公务员有最高的收入，政府也藉此与私营企业争夺人才，促进私营企业提高工资水平，以促进社会稳定。因此，公务员一旦没有后顾之忧，就会凭自己的能力和敬业精神为政府尽职尽力，由此也为自己带来优厚待遇，外来物质的引诱自然在他们身上诱惑力不大，仅从自身利益考虑，大多数公务员会珍惜自己而对贪污“不想为”。
２、贪污“不能为”的公务员体制
新加坡的公务员行为的管理和纪律指导非常严格和明确。首先公务员必须申报财产，作资产宣誓证词，其财产申报的范围包括本人拥有的股票、房子、土地以及其他财产等；配偶或其他家庭成员在私人公司的投资收益，尤其是其投资可能与公务员职务冲突或者影响其职务的执行时，更应申报。公务员不申报或作虚假申报都是犯罪，如对申报的财产说不清来源，则该部分说不清的财产被推定为贪污所得。公务员不能向属自己主管或与他有公务关系的人士借钱；公务员不能借超过他三个月薪俸的无抵押贷款；公务员不能利用公务上所获得的信息来换取个人的利益；除退休时，公务员不能接受下属任何形式的礼物或款待，除公众公司以外，一般上，公务员都不能在新加坡私人公司拥有股份和利益。公务员在未获得书面批准前不能经商和从事副业；公务员不能接受公众人士的礼物和款待。同时政府指导手册载明了公务员的工作方式，公务员在履行职责时，其权力受到处理权核对的限制，即不随意授予处理权，公务员很少有被获准个人决定事项的。
香港的《公务员事务规则》为公务员行为及多项预备受关注的诚信事宜提供了清晰的标准和指引，要求公务员在面对利益冲突和申报采取的行动；公务员要避免向同事，特别是是下属及与部门有公务往来的人士借贷；公务员需要在任两个月内申报未获特别许可批准的贷款。
当这些廉洁的要求和标准完善地列入部门守则或指引并建立监察与制衡措施，将成功地加强有效管理和控制，从而使意志薄弱者对贪污“不能为”。
３、与“不想为”和“不能为”相一致的使贪污“不敢为”的法制
“政府在铲除贪污罪行方面，不遗余力，确保律政及行政的准则足以降低贪污的机会，同时简化调查程序，并对触犯者施于重罚。”（新加坡原内政部长王邦文在提请修改新加坡防止贪污法令时的讲话）。
一个独立的高效精干的反贪污机构的完备和具体的反贪污法律，是新加坡和香港成功阻遏贪污的重要手段。
（一）新加坡的贪污调查局（Ｃｏｒｒｕｐｔ Ｐｒａｃｔｉｃｅｓ Ｉｎｖｅｓｔｉｇａｔｉｏｎ Ｂｕｒｅａｕ）和《防止贪污法令》（Ｐｒｅｖｅｎｔｉｏｎ ｏｆ Ｃｏｒｒｕｐｔｉｏｎ Ａｃｔ）
贪污调查局（组织架构见上图）直属新加坡总理公署（Ｐｒｉｍｅ Ｍｉｎｉｓｔｅｒ＇ｓ Ｏｆｆｉｃｅ），并由内阁总理直接指挥，局长由总统任命，对总理负责，不受其他任何人的指挥和管辖，局长下有副局长、助理局长、调查员，总理认为适当时，还可以任命特别调查员，调查局共分三个部门：（１）行政部门（２）调查部门（３）资料及辅助部门。共有官员８０人，成员的地位、身份、权力有严格的法律保障，薪水也比同级官员高。调查部门是贪污调查局的行动部门，下属有四个调查组，一个特别调查组，另有一个情报组，值得特别一提的是情报组归一名助理局长领导，他人不得染指，专司线人卧底、跟踪，这部分人员长年在外，调查局内除分管助理局长外，无人知道他们的身份。情报组负责全力搜查证据和配合调查组的工作进度。资料及辅助部门的主要任务是注重在探索造成的贪污的行政管理弱点所在处，并提出对策或反贪污措施。
调查局实行２４小时受理举报，接获举报后，由局长和助理局长、组长对举报评估打分，分值低表明可查性低，可查性低的举报被调查员查出后给予奖励，对评估没有可查性的则不予调查。根据评估进入调查的同时，外线跟踪获取被举报人的活动规律、社交范围等背景资料移送调查组，调查即是侦查开始（无需立案），可以行使刑法、刑诉法、《防止贪污法令》赋予的一切权力。调查局在行使职权时享有广泛的权力，如：逮捕权，调查局可以在不使用逮捕令下，进行逮捕或扣留涉疑本法的任何人；或者违反本法被合理控告的人士；或者违反本法的可靠资料被收集的人员或者违反本法行为存在合理被怀疑的人员。如出现误捕或误控，对方可以要求贪污调查局以书信证明清白。调查局还有权和使用武力进入任何场所，无证搜查与强行搜查、扣押或查封嫌犯的任何文件、物品或财物。此外，在总检察长授权下，调查局享有多项特别调查权，如调查和索取嫌犯在金融机构存放的任何帐目、资料和物品，任何人阻挡调查局搜查都是犯罪行为，可判处一年监禁、１００００元罚款；调查局在行使调查权时，被调查人没有沉默权（有别警方调查权），被讯问者（包括接受调查者）拒不回答，贪污调查局就可凭其不作回答的记录将其提控，法庭即对拒不作答者作出罚款直至判刑的严厉处罚。而在调查中作假誓，任何人给予或导致任何假的甚至是误导性资料，都将被定罪处一年监禁、１００００元罚款；任何人阻碍贪污调查局银行调查或拒交资料，被处一年监禁、２０００元罚款。贪污调查局所调查的案件，有９５％在３个月内完成调查，每年大约有６５到１００人涉及贪污而被调查局控上法庭，２００１年被定罪的有９７％。
新加坡《防止贪污法令》被定期检讨修改，以确保犯贪污罪者付出高代价的犯罪成本，使试图犯罪者不得不三思而后行。
首先《防止贪污法令》为腐败下了广泛的定义，并给予明确界定，以防止试法者寻到漏洞而逍遥法外，该法令所指的贿金（报酬）是包括：
（Ａ）金钱或任何礼物、贷款、酬金、奖金、佣金、有价证券或其他财产或任何形类的财产（无论是动产或不动产）的利息；
（Ｂ）任何职位、职业或合同；
（Ｃ）任何贷款、债务或其他任何义务，不论是全部还是部分的任何支持、免除、解除或清偿；
（Ｄ）任何其他服务、恩惠或其他形式的利益，这包括庇护不受任何惩罚或遭到或料想到资格失去的补偿，或不受任何纪律性的或刑罚性的诉讼或处置（不论是否已经执行），还包括任何权利或任何官方权利或职责的实施或实施的延缓执行，以及任何奉献、承担或任何报酬的许诺。
其次，《防止贪污法令》规定不同于追究一般犯罪的新型证据制度，即举证责任倒置。可以推论（１）只要证明公职人员的报酬，来之于签约人及其代理人，即为贿赂。即一名公务员从他有职务关系的人士接收或供给任何报酬都将被视为行贿得来，除非能提出反证；（２）被告人不能解释来源的财产将被视为接受贿赂的证据；（３）对因商业或行业的惯例而获取的利益，这些习惯证据不被法庭接受；（４）代表某人接受贿赂视为有贪污受贿行为，如同自己本人受贿；（５）即使没有付诸实行或受贿人没有权力或机会履行承诺，同样有罪。
第三，《防止贪污法令》规定严厉刑法，对触犯法令者影响深远。任何触犯法令者，将面对监禁五年或罚款十万元或两者兼施；公务员一旦被法院定罪，将终身不能为政府公共机构服务，除判处刑罚、退回受贿财物，在一段时期内将继续面对其他法令约束。
（二）香港的廉政公署及防贪法例
Ａ、廉政公署的组织（见下图）
廉署的工作主要分成三个部分，即调查、预防和教育，三管齐下对抗贪污，三个专业部门各司其职，发挥着相辅相成的作用。
《防止贿赂条例》和《廉政公署条例》赋予香港廉政公署特别权力，包括拘捕权、扣留权（４８小时）、查询银行资料，经法庭批准可以申请搜查令、扣押财产，令疑人或证人提供资料、交出旅行证件。廉署的调查权力非常广泛，包括所有政府公务员的贪污案件、私人机构的贪污案件（包括经济犯罪）、与贪污有关之罪行（包括贩毒、走私）、选举贿赂及舞弊案件。面对日新月异的贪污手法，廉署采取主动出击的侦查策略，通过情报搜集和分析，主动揭发了不少贪污案件。廉署调查贪污投诉程序与新加坡相似，值得重视的是：一、廉署的执行处是廉署的调查部门，负责接受、审阅和调查有关贪污的指控，市民所作的投诉，无论是通过廉署的热线电话、邮递或亲自到廉署举报，都会由执行处举报中心迅速地统筹办理。该中心２４小时办公，由经验丰富的调查人员负责，举报中心发挥着“快速反应队”的功能，对接报资料迅速处理，确保廉署能履行其服务承诺。执行处接获举报后把资料进行分类，由执行处处长级人员会议研究线索的可查性并决定是否开展调查，调查工作结束后，如证据充足，会交律政司作研究及检控安排，但是否提出检控则由律政司司长决定。二、廉署获公众赋予广大权力，亦有严谨的监察和制衡机制，以确保一切运作合乎法律规定，如：凡是在调查中涉及贪污案件无论不可追查、可追查的，在调查中证据不足或提控的，均需向审查贪污举报咨询委员会汇报，除非获得委员会批准，廉署不得终止任何调查。廉署须向委员会汇报重大案件的调查进度，并就调查超过一年或疑犯保释期逾六个月的个案解释原因。该委员会由行政长官委任的各界贤达组成的独立的咨询委员会，其成立有利于廉署保持透明度和问责性，维系市民信心和支持。
香港《防止贿赂条例》为政府人员定下了最基本的行为准则，规定未经许可接受任何利益、滥用职权或公职接受利益、维持的生活水平或拥有或控制的财富与其公职薪俸不相称而未能向法庭作出圆满解释均属违法行为，并予以严厉处罚（最高罚款达港币１００万元及监禁十年）加以惩治。
五、对新加坡、香港廉政建设的思考及完善我国反贪工作的建议
毫无疑问，各国的国情有所不同，腐败在各国也有不同的表现形式，因而反腐败也必须结合各国自身的不同特点，采取有效的方式加以解决。但是腐败作为全球性的痼疾，也必然有共同之处。通过这次新加坡政府体系和法律制度的培训，使我们以开阔的眼界看待世界，增长了知识，更重要的是通过这次实地考察和深入交流，使我们有条件将国内的司法改革现状与国外先进的成功经验结合起来，针对中国的情况加以认真的思考，从而真正做到既看到成绩又正视自己的不足，批判地吸收和用好国外廉政国家的先进经验，在不脱离我国国情的基础上，力求自身卓越。
新加坡和香港的经验告诉我们：经济发展与反腐败不但不矛盾，而且有利于持之以恒地反腐败。一方面，经济发展为反腐败提供了坚实的物质基础，另一方面，反腐败保证了政府的廉洁高效，有利于建立真正“公平、公正、公开”的市场秩序。比较新加坡、香港反腐败的成功经验，我们确实应该思考很多。同样的炎黄子孙，同样的民族文化背景，同样的贫困起跑线，同样的黄皮肤、黑眼睛，新加坡和香港能做到的，我们也应该能做到。
从我国实际出发，我国正处在社会转型、体制转轨之中，是腐败的多发期、高发期，加之社会经济发展的不平衡，导致地域差别、城乡差别，社会管理和控制力的弱化，给治理腐败带来极大的困难，对此我们应有清醒的认识和正确判断。紧紧围绕经济建设这个中心，把反腐败斗争同改革、发展、稳定有机地结合起来，这是我们反腐败斗争必须遵循的一个基本原则。江泽民同志曾经指出：“经济搞不好会垮台。经济搞上去了，如果腐败现象泛滥，贪污贿赂横行，严重脱离群众，也会垮台。”从根本上说，腐败的消除有赖于社会物质的极大丰富和思想的极大提高。腐败现象与我国当前生产力落后、经济不够发达有联系，但同时我们不能以此为借口而放弃或放松反腐败斗争。
参考新加坡、香港的成功经验，足见任何有效的反贪策略包括四大要素：（一）意识的提高及公众教育；（二）建立制度包括司法、立法、行政、私营机构、公民社会、传媒等；（三）预防工作；（四）严执法纪。
江泽民同志在党的十五大上的报告中指出：“反对腐败要坚持标本兼治，教育是基础，法制是保证，监督是关键。通过深化改革，不断铲除腐败现象滋生蔓延的土壤。”近年来，党和国家进一步强化了对腐败分子的惩处力度，也初步形成了一整套反腐倡廉的法规体系，但同新加坡和香港的廉政法律制度建设比较，目前我国的廉政法制仍显得滞后，表现在立法与执法均不够成熟。
在廉政立法方面，立法体系尚不完备，许多廉政准则不是通过国家法律的形式加以确定，而是出现在不具有法律效力的道德教育和党的文件之中，这样一来，就削弱了这些规定和准则的震慑力和惩治力。同时，立法体系的不完备使腐败分子有机可乘。一些狡猾的犯罪分子钻法律的空子，打时间差。我们在办案中也经常会发现这样的情况：腐败分子的腐败行为已经是昭然若揭，但是由于缺少明确的法律规定而无法追究。等到制定出相应的法律法规，腐败分子早已吃饱捞足，带着不义之财换个领域接着投机钻营去了。即使我们投入大量的办案成本惩处了一些腐败分子，但是他们给国家、给社会造成的巨大损失也大多无法挽回。廉政法律只是起到了亡羊补牢的作用，这与制定廉政法律的初衷是不相符的。反腐败要走依法反腐的道路，要靠法治，而法治的前提是法律。完备、严密、易于操作的法律制度，是提高执法水平的基本条件；有利执法，避免执法者从法外寻找途径执法而违法。近年来，我国出现的一些司法腐败现象使本来不够完善的廉政法律法规的作用更加有限。司法机关是反腐败的主要执行者，司法公正是社会公正的最后一道防线。只有保证司法公正，执法严格，才能最大程度地发挥法的功效，产生震慑力，提高法在公众心目中的神圣感和尊严感，不严格执法是对法制最大的破坏。
法制观念淡漠同样是反腐倡廉的前进道路上必须克服的障碍。加强法制教育，引导社会公众树立正确的廉政意识，使国民把贪污、受贿看成是一个十分耻辱的、不可原谅的行为，充分发动民众，调动公民的积极性来监督政府，使腐败分子无处藏身，这也是反腐败的一个有力举措。
总之，二十一世纪，中国加入ＷＴＯ组织，司法工作包括反贪工作如何适应新形势、新任务，做到既遵守国际惯例，又维护国家利益和民族利益，亟需我们在理性思考的前提下，做好充分的思想准备和法律制度的前瞻应对，面对反贪工作在新时期的新挑战，我们应该认真研究我国产生腐败的原因、规律，采取恰当的战略，实施打防并举、标本兼治，执法、教育、预防三管齐下的战略；其次应从源头出发，即从立法开始防止腐败，针对腐败易滋生的问题和区域进行积极的法律指引，建立完善、高效，并能适应反腐败要求的专门的防贪、反贪立法，如对主体不要限定过严，贿赂物界限不要过窄，并赋予查案机构足够的资源和足够的调查权力等等。
我国反贪机构在查案过程中积累了大量的正反两个方面的经验教训，并且已加以认真总结、研究，在此基础上，我们亦应通过比较发现不足，并对他人的成功经验加以借鉴，从提高侦查人员的素质，提高侦查技能和手段，提高反贪机构权力上多加研究探讨。我们坚信，只要我们坚持不懈地努力，中国的廉洁之邦必将实现。
（作者：南京市人民检察院张勇 毛光明）
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