渎职侵权侦查一体化体制（以下简称“一体化”）是当前检察体制改革中出现的一个新概念。它是检察机关为适应形势发展需要对渎职侵权检察权的有效行使、组织机构、侦查机制等进行改革并统一为整体的制度。其作用是改变渎职侵权检察（以下简称“渎检”）部门办案各自为政的传统模式，将分散的、有限的人力和物力资源优化整合，集中优势力量，加大办案力度，增强办案责任，提高工作效率。
一、“一体化”产生的原因
“生产力决定生产关系，上层建筑适应经济基础”，这一人类社会发展的规律揭示了任何事物的产生和发展都是矛盾运动的产物。作为上层建筑范畴领域的司法制度，其中的新事物的出现必然遵循矛盾法则。
（一）制约权力腐败的预期与现实结果的差异是“一体化”产生的根本原因。新中国法律从建立之初就对可能发生的权力滥用、权力腐败情况进行了规范和制约。如１９７９年我国第一部《刑法》，共八类罪名中，渎职罪就占了一类。《刑诉法》及人民检察院组织法等对渎检部门的地位、作用、权限等也予以了明确规定。１９９７年新刑法对渎职侵权的规定进一步深化，仅涉案罪名就由过去的１６个增加到现在的４２个。全国人大常委会根据情势变迁数次对渎职罪名通过修正案等等。从中不难看出，国家以期运用法律手段达到惩治职务犯罪的良苦用心。渎职侵权检察是人民检察院对国家机关工作人员渎职犯罪行为和利用职权侵害公民民主权利、人身权利的犯罪行为实施法律监督的活动。我国刑法从确立之初就专辟章节对渎职侵权行为和犯罪给予界定。渎检部门作为检察机关的一个自侦部门，通过对国家机关工作人员渎职侵权犯罪行为的查处，履行法律监督职能，达到惩治官吏腐败和司法腐败，维护司法公正，促进依法行政，保障公民的人身权利和民主权利不受侵害。可见，国家试图通过对职务犯罪行为的高度重视，并建立有序的模式达到控制权力滥用、腐败的目的。
客观上，１９７９年刑法、刑诉法施行后，对惩罚职务犯罪起到了积极的作用，达到了预期目的。随着情势的变迁，政府相应的“权力”在加大，有关国家机关及国家机关工作人员在执行公务活动中如不能依法履行职责或承担义务，势必与相应的法律、法规等发生冲突，产生渎职、失职、侵权等违法犯罪行为。然而，由于种种原因，二十多年来渎侵检察工作基本上还停留在过去老一套的形式和方法上。这就形成了大量渎职侵权行为不断出现而无法有效查处，渎检工作日益萎缩的局面。
为了改变法律预期与现实结果不甚相符的状况，近年来各级检察机关在渎检方面都力图有所创新和大胆尝试，有的在线索初查上，有的在案件来源上，有的在突审等环节上进行改革。当前，越来越集中的共识是必须尽早建立起渎职侵权检察一体化机制。
（二）渎职侵权检察的重要属性决定其在现代化与依法治国中的必须地位。“现代化”的重要保障是法治，现代文明社会所需要配套的司法理念是“公平”、“公正”。在国家机关及其工作人员权力行使上如何保证能公平公正，惟有法律监督。因此，改革渎检体制给予充分履行职能的地位已刻不容缓。
１、完善渎检侦查体制，渎检工作才能真正担负起“以法治吏”的使命
“达则兼济天下，穷则独善其身”的传统教化在当今社会已不再是官员吏治的灵丹妙药。事实上，注重品德感化的所谓“以德治吏”的手段日益失去作用。国家对其工作人员，特别是领导干部的思想教育从未放松过，但职务犯罪有增无减。大量渎职犯罪的存在，不仅会严重阻碍社会的发展，还会导致政府控制力、管理力的减弱，损害国家和政府的威信，其消极影响不言而喻。这不能不引起人们深刻反思，其中一点：当今社会“以法治吏”更为重要。所以，渎检工作越来越成为反腐败的重要组成部分，毫无疑问地担当起法律赋予的职责。
２、只有完善渎检侦查体制，渎检工作才能与法律规定相适应，为现代化提供强有力的法律保障
如前所述，国家对职务犯罪的规定已比较全面和完善。现在的主要问题是相配套的运行机制滞后。由于对检察机关的领导体制是“双重领导”，实际上是多重领导，管家太多，体制不畅，一些部门和领导出于地方或部门利益，利用手中管人管钱管物的权利制约检察工作，致使司法地方化，形成地方保护主义、部门保护主义等；另外，检察管理行政化，检察官大众化等，忽视了专业化、职业化的要求。这类现象阻碍了检察机关独立行使检察权，对侦查国家机关和国家机关工作人员渎职侵权犯罪的渎检部门的影响尤为严重。实践证明，基层检察院的渎检部门对辖区内的渎侵案件的侦查，更容易受到内、外因素的影响，工作难度更大。不能有效的行使渎检检察权，就无法加强相关的法律监督；不能正常的行使渎检侦查权，就难以维护公平正义。为此，作为检察工作的重要组成部分的渎检工作，在服从党和上级检察院的领导下，在宪法和法律规定范围内，应改革和完善体制以适应渎检工作形势的需要。
（三）“一体化”既体现了国家司法统一的精神，又符合现实要求。我国法律（无论是立法、执法、司法），属于国家，绝不属于某个集团、各级政府或组织。当前法律国家化与地方化的冲突时有发生。“一体化”改革的提出具有深刻的内涵。
１、执法严肃性、统一性需要“一体化”
一方面，我国各地发展并不平衡性，造成渎检执法在诸如尺度、力度以及侦查的水平、手段等存在差异。而渎检的对象属特殊主体，直接涉及到方方面面的利益，所以，打招呼、说情的现象屡屡出现；有的地方、部门保护主义盛行、长官意志作祟、法制意识淡薄、以罚代刑导致有法不依、执法不严、违法不究的现象时有发生，这些成为渎检侦查的主要障碍。另一方面，现代犯罪呈现出从未有过的复杂性、隐蔽性和对抗性，而现代法律对侦查取证的要求越来越高，渎检侦查面临越来越大的挑战，整体配合、协同作战的依赖性更突出，特别是一些大、要案和跨地区的案件，更需统一组织、领导，建立一个权威统一的指挥机构。因此，为保证执法的严肃性、统一性，体现法律面前人人平等的原则，有必要建立渎检侦查一体化的体制。
２、执法、侦查有力性和专业性需要“一体化”
渎职、侵权案件犯罪主体的特殊性决定其不仅具有较高的文化和社会阅历，而且有职有权，有关系网、保护层，加上相当部分犯罪为过失犯罪，实践中，常会遇到诸如“好心办坏事”、“没有装自己腰包”、“决策、工作失误”之类借口的干扰、阻挠办案，使渎检侦查工作阻力大、干扰多。再有一些行政机关工作的政策性和专业性强，在查处时，缺乏获取有关政策、规定、职责等相关资料的渠道，难以及时掌握、了解这方面的专业知识，工作的难度相对加大。实践证明，基层检察院渎检部门，由于配备的人员少、级别低，对案件的侦查，往往力不从心，更谈不上快速、高效；即使对案件进行了查处，各方面的压力也会对基层院的工作带来消极影响。且基层院为反贪工作的需要频繁的抽调渎检部门的人员，使渎检部门难以深入研究、了解渎检工作的规律，做好基础工作。由于渎检工作的特殊性，要求集中优势兵力排除干扰，全面运用侦查手段收集有关书证、物证等，迅速突破案件。为适应形势的发展，渎检部门也应从侦查的角度克服本领危机，走专业化、职业化的道路，完善渎检侦查一体化的体制。
二、“一体化”模式的几点构思
综上，“一体化”是法律与现实磨擦而发展到一定阶段适应社会发展要求的产物。其实质，就是领导权和资源配置。当前，外部环境和内部因素对建立健全渎职侵权侦查体制都十分有利。一是国家高度重视法律在社会生活中地位、作用，已逐步推进新一轮司法体制改革，为渎检改革提供了难得的契机；二是宪法和人民检察院组织法的有关规定，为检察机关渎检部门的改革，统一执法体制提供了法律和组织保障；三是多年的司法实践，特别是新刑法施行以来的渎检工作，为健全渎检工作体制积累了宝贵的经验。２００２年７月至２００３年６月，在省院的领导、指导下，南京市院渎检处尝试新的侦查机制。以渎检处为侦查主体，统一管理全市的渎检线索，集中安排和调配力量开展侦查工作，共侦破渎、侵案件２４件２６人，同比增长１４０％，收到良好的效果。这些是初具“一体化”雏形的有益探索。
从现有检察体制出发结合近年来的尝试与探索，我们提出以下几种模式以供参考：
（一）绝对一体化模式。绝对一体化模式就是从职务犯罪大格局出发，不仅将侦查权，而且将渎检部门的机构设置、人员管理、侦查机制、内部监督等方面的全部权限收归上级院统一管理的形式。
在职权配置上：由省辖市人民检察院的渎检部门统一行使该地区的渎检检察权。对渎侵案件的立案权、侦查权、强制措施权、建议处理权和相关的法律监督权等由省辖市检察院负责实施，基层检察院不再履行上述权利。
在机构设置上：在省级检察院的领导下，由省辖市人民检察院设立渎职犯罪侦查局（或执法监督局），下设若干职能部门履行相应的职责，区、县院不再设立渎检科。
在人员管理上：将区、县级检察院所设渎检部门的人员编制、相应的经费等统属市检察院，所需经费和人员录用由市检察院统一安排，渎职犯罪侦查局（或执法监督局）具体负责组织、管理人员。
在侦查机制上：市院领导负责所辖市的渎检工作。对案件线索统一受理、集中管理，区、县院举报中心受理的渎、侵犯罪线索和自行发现的渎、侵线索及同时涉嫌渎侵犯罪和其他犯罪的线索三日内移交市院举报中心统一归口，由市院举报中心移送渎检部门；市院渎职犯罪侦查局（或执法监督局）自行发现的渎、侵线索及同时涉嫌渎侵犯罪和其他犯罪的线索由其统一向线索管理部门备案。涉及的渎、侵线索市院渎职犯罪侦查局（或执法监督局）统一登记、受理和管理。办案工作切实落实高检院《人民检察院侦查检察官办案责任制暂行规定》，实行渎检侦查主办检察官制度，安排线索的初查、侦查，负责指挥、力量的组织以及案件的侦查终结工作等。
在内部监督上：渎职犯罪侦查局（或执法监督局）作为市院的内设机构，服从上级检察院和本院的领导；在组织纪律、职责履行和队伍建设等内部机制上受上级检察院和本院的监督。
这种模式的有利处为：现有的渎检侦查体制与我国现有的司法体制一脉相承，即从中央到基层的四级体制，实行既垂直又横向的双重管理。由于人权、物权、财权主要为地方，各级别层次院在上级院与地方选择上必然听命于后者。所以，绝对一体化模式是最有效的模式。它可以有效打破地方、部门保护和排除阻力、干扰；便于统一领导、管理、指挥、协调；集中有限的力量，节省资源；提高侦查工作效率、加大办案力度等。弊处为：可操作性弱。涉及到方方面面问题。削弱了基层检察院的检察权。
（二）相对一体化模式。相对一体化模式就是在现有的机构设置基础上对区、县院渎检部门的性质、权限进行相对整合与统一管理的模式。
在机构设置和管理上：现有的区、县院渎检部门的设置和人员编制不变，但对区、县院渎检部门的管理权收归市院。对区、县院渎检部门人员的管理、调配实行垂直领导。具体的工作服从市院的总体安排。
在职权配置上：区、县院渎检部门在市院渎职犯罪侦查局（或执法监督局）的领导和指导下，有限的行使检察权。特别是行使渎侵案件的立案权、侦查权、强制措施权、建议处理权和相关的法律监督权等需经市院授权。
在侦查机制上：区、县检察院渎检部门主要负责线索的收集和上报；在市院的领导、指挥下展开初查工作，参与侦查及相应的案件侦查终结工作等。市院负责案件侦查的指挥、力量的组织、案件的侦查和突破、取证及协调工作；根据管辖的规定交办、指导立案案件的侦查等。
在内部监督上：渎职犯罪侦查局（或执法监督局）作为市院的内设机构，服从上级检察院和本院的领导和监督；区、县院渎检部门受市院和本院的监督。
这种模式有利处为：不涉及到管辖对应带来的一系列难题，可操作性强。有益于克服各种办案阻力；加大办案力度；保障指挥有力、力量调配到位；责任明确，政令通畅；无法律程序和管辖权的影响等。弊处有：不利于发挥基层院渎检部门的积极性和作用。
（三）指挥一体化模式。指挥一体化模式就是完全保持现有的渎检工作格局，只是在指挥权上予以统一的模式。
在职权配置上：市、区（县）检察院渎检部门各自依法独立行使检察权。区、县院渎检部门在市院渎职犯罪侦查局（或执法监督局）的领导、指导下履行职权。
在机构设置人员管理上：市院设立渎职犯罪侦查局（或执法监督局），领导、指挥全市渎检工作。区、县院的渎检机构设置不变，实行双重领导，人员管理由区、县院负责，业务工作由渎职犯罪侦查局（或执法监督局）领导，人员服从渎职犯罪侦查局（或执法监督局）的统一指挥调动。
在侦查机制上：充分发挥“以省院为指导、市院为主体、区县院为基础”侦查机制的作用。省院负责大、要案侦查的指导协调工作，特别是跨地区案件侦查的协调。市院全面负责管理全市辖区内的案件和线索；决策，批准或修改初查和侦查计划；组织、规划初查和侦查的步骤、节奏，统一指挥初查、侦查工作；根据案件的发展和具体情况，调动、协调所需的侦查人员（应有相关的制度来保障区、县院能配合和人员能及时到位）；主办、参办和突破案件、调取主要证据，以达到集中力量短期内侦破案件；根据管辖规定，突破案件后决定主办或交办案件等；跟踪交办案件的进一步侦查、决定案件侦查终结后的处理意见；对案件质量进行考核等。区、县院负责线索的收集并在规定时间内上报市院；根据市院的要求展开初查、侦查和交办案件的侦查终结工作；加强与辖区内的有关部门联系，建立渎检工作的基层网络等基层工作；为全市渎检工作服务。
在内部监督上：渎职犯罪侦查局（或执法监督局）作为市院的内设机构，服从上级检察院和本院的领导和监督；区、县院渎检部门业务上受市院渎职犯罪侦查局（或执法监督局）的监督，组织、人员等受市院和区县院的监督。
这种模式有利处为：在现阶段的体制下，符合规定，容易实现，便于操作，针对性强，能加强渎检工作的力度，合理调配现有资源。弊处为：市级院负担过重，自身力量不足，责任追究难以落实；不利于调动基层院的积极性和提高业务水平。
上述三种模式的设想都是为了通过完善体制达到整合资源，进而有效地开展渎检工作的目的。从渎检工作长远性和有效性来看，绝对一体化模式可以在一定程度上改变现有工作中的弊端，保证渎检工作的顺利开展。我们认为应当实行渎职侦查绝对一体化体制。
（作者单位：南京市人民检察院）
责任校对：巫世平
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