２００３年８月２７日，备受关注的《中华人民共和国行政许可法》（以下简称《行政许可法》）获得通过，于２００４年７月１日起施行。该法的颁布与实施，是继１９８９年《行政诉讼法》及１９９６年《行政处罚法》颁布实施后行政法制建设领域又一部极其重要的法律，是我国民主法制建设史上的又一座里程碑。
行政许可，是行政机关依法对社会、经济事务实行事前管理的一种重要手段，具体而言是指行政机关根据公民、法人或者其他组织申请，经依法审查，准予其从事特定活动的行为。可见，行政许可作为行政机关的一项重要行政权力，能否正当行使关系到公民、法人及其他组织的合法权益，关系到行政机关自身的廉洁与效率。
《行政许可法》的颁布得到社会各界的较高评价，有人认为《行政许可法》是具有开创性的立法①，之所以将其称之为“开创性立法”，是因为目前在世界上，还没有哪个国家以单行法的形式颁布过同类的法律。不过，如果仅仅这样理解“开创性”，似乎还没有深入体会到这部新法将对中国的政治、经济和社会生活产生的重大影响。
从立法的本意和《行政许可法》的总则来看，这部新法约束的对象主要是政府机关，而且是拥有审批权的关键部门，目的则是为了保护公民和法人的合法权益。政府的职能转变（尤其是由管制型向服务型的转变）以法律的形式得以确定下来，有限政府的观念由此强化，任意行政的空间大大缩小，从长远看，这必将改变千百年来的“官本位”意识。
对于公民和法人来说，《行政许可法》也起到了规范和约束的作用，那种走“官路”、跑审批、吃“官饭”的做法将不再是捷径了，因为《行政许可法》规定，凡是涉及资源开发方面的行政许可，原则上必须以公开拍卖的方式进行，否则将引起行政复议和行政诉讼，那些在行政许可过程中利益受到损害的人，则可以通过合法途径寻求法律救济。
《行政许可法》的出台，拉开了政府角色转变的大幕，它不是一个孤立的现象，恰恰是呼应了一系列政治改革的步伐。它的“开创性”，也正体现在这个地方。
一、《行政许可法》有助于改变不良的审批体制
作为行政机关管理国家行政事务的重要手段，行政许可在我国普遍存在。在一些地方，办一个企业跑上几个行政机关，盖上数十个公章是平常事儿。老百姓出门，只要碰上戴袖标的，除了黑袖标外，谁都可以限制老百姓的活动。我国的一些行政许可已经到了“扰民”、“害民”的地步。《行政许可法》通过限制设定权、严格许可程序、明确行政许可范围、不收费原则、“谁许可谁负责”等几个方面的具体规定实现规范化，有利于从根源上和制度上杜绝暗箱操作和钱权交易，消除在审批中存在的腐败现象，②从而推动行政审批制度改革的进一步深化。通过严格的“法定主义”，使市场主体的权利得以充分的张扬，公民的个性可以在宽松的法制环境中尽情舒展。《行政许可法》颁布的意义不仅仅在于取消了一、两个审批事项，而在于从根本上解决了行政许可中的多头审批，层层审批的不良审批体制问题。
二、《行政许可法》体现了“服务为民”的精神
《行政许可法》简便了行政许可的若干程序，提倡有关许可机关联合办公、集中处理，规定法定许可机关是实施许可行为的惟一主体，行政机关应当在法定职权范围内实施许可行为。遇有同一申请涉及多个许可机关时，应当确立相关事务的联合许可制度和集中办公制度。政府对于同一事项涉及多个行政许可机关的，应当本着精简、便民、效能、统一原则，组织相关部门联合或集中办理许可事项。一个行政机关实施行政许可，应当确定一个内设机构统一受理行政许可申请、送达是否准予行政许可的决定，不得由多个内设机构对外。这样，就从制度上克服了申清人“跑断腿”的弊端，方便了当事人。同时还做出了对行政相对人权利保障的有关规定，如行政许可适用范围没有地域限制，行政许可行为损害相对人的合法权益时的补偿制度和赔偿制度，行政许可听证制度。这对于保障申请人及申请人以外的其它利害关系人的合法权益，是至关重要的。③
三、《行政许可法》有利于推进政府职能转变，建立守信、高效和责任政府
（一）《行政许可法》有助于建立守信政府。《行政许可法》确立了信赖保护原则，要求行政机关和申请人都应当相互诚信，任何一方不守信用都将承担相应的责任。对于行政机关来说，做出行政许可后，不得擅自改变和废止已经依法生效的行政许可，不能以政策变化，工作失误或经验不足为由，随意收回或变更撤销已经作出的行政许可。如果相关的法律法规修改、废止或者客观情况发生变化，为了公共利益的需要必须撤销或废止某一许可行为时，行政机关必须对老百姓受到的损失给予补偿。对于行政许可申请人来说，申请行政许可提交的材料必须是真实的，不能通过欺诈、胁迫或行贿的方式骗取行政许可，也不能在明知政府某一行为违法或因重大过失不知该行为违法的情况下要求保护其利益。④
（二）《行政许可法》有助于建立高效政府。《行政许可法》做出了一些规定，如相对集中许可权、“一个窗口对外”、“一站式服务”、“一次性告知受理条件”、“网上许可”、“许可听证”、“收费法定”等制度，将行政许可的最长时限规定为３０天和６０天，这些制度将大大简化行政许可程序，提高行政效率，减少许可环节，方便老百姓申请和获得行政许可，其目的就是限制和规范行政许可权力，提高行政许可的效率，实现高效行政和服务行政。
《行政许可法》规定了可以设定行政许可的事项，可以设定行政许可的行政机关及实施行政许可的机关，解决了长期以来存在的行政许可程序冗长烦琐，态度生硬，办事拖拉的现象；解决了许可机关权限交叉、互相矛盾，多个部门就同一事项实施各自许可的现象；解决了许可种类过多造成许可机关林立，降低行政效率，给申请人增加不便的现象；解决了许可机关组织结构不合理，机构不健全，许可权限缺乏应有的限制，下级机构越权行使上级许可机关权力的现象。从而有利于促进行政机关职能转换、规范行政。
（三）《行政许可法》有助于建立责任政府。政府行使权力本来无可厚非，但如果把行使权力当作政府唯一的存在方式，甚至忘却了政府应当承担的责任，那就大错特错了。遗憾的是，长期以来，我们的政府机关和工作人员始终把行政许可看作是一项重要的行政权力，于是实践中不断出现抢夺许可发证权、收费权的立法纷争和执法冲突，同时也产生了层层审批、处处盖章、公文旅行、漠视相对人权利的各式官僚主义。权力政府在权力膨胀的同时不仅造就了官僚主义，也为腐败的滋生提供了肥沃的土壤。更为可怕的是，它颠倒了民众和政府的主仆关系，取消了政府的责任，从而使万能的政府更加任性，擅断的权力更加恣意。
《行政许可法》的重要贡献就是用法律的形式将许可的责任属性固定下来，规定对于当事人的申请，行政许可机关不仅有依法受理和审查的责任，而且对于违法实施的许可行为还负国家赔偿的责任。与此同时，法律还明确规定了行政机关在行政许可的设定和实施过程中的其他法律责任，如没有设定权的机关滥设许可、无正当理由拒不受理申请、拒不作出行政决定、拒绝履行公开义务和告知义务、拒绝说明理由和拒绝听证、以及滥发许可、擅自收费的法律责任。
《行政许可法》的这些优势并不能掩盖其存在的缺陷。行政许可是一把“双刃剑”。首先行政许可自身的消极作用无法避免，最主要的消极作用是对竞争的抑制。具体说来这种消极作用表现的是：（１）行政许可的调节范围过广会阻碍统一、有序的市场体制的形成；（２）行政许可适用不当会造成社会资源的闲置和浪费，影响整个社会的经济效益；（３）过滥的行政许可制度的保护不利于企业生产水平和产品质量的提高。⑤其实，日本学者较之中国学者更早地发现行政许可的消极作用，他们将许可制度的缺点归纳为十点：（１）自我永久持续性；（２）自我增殖性；（３）高费用性；（４）非效率性；（５）恣意裁量性；（６）非效率、既得权益和特殊利益的保护性；（７）腐败性；（８）非关税障碍性；（９）重复性；（１０）中央集权性。⑥虽然行政许可法规定了六大类可以设定行政许可的事项和四大类不设行政许可的事项，但是实际操作中仍然困难重重，这有赖于市场经济的充分发展，不是一朝一夕能够解决的，也是发展经济必须付出的代价。
其次《行政许可法》的立法技术不完善。比较研究可以发现，各国对行政许可的规范基本上都是通过单个法律在漫长的时间里逐个实现的，没有一个发达国家制定过我们这样的《行政许可法》，对所有的行政许可进行统一的规范。我国的国情决定了我们必须实现跨越式发展，建立统一的行政许可制度。这种发展模式同时也决定了《行政许可法》所固有的局限性，它只能是原则性的规定，不能为每一种不同的情况提供具体的答案。
行政许可，尤其是经济类行政许可，是在市场机制失灵的情况下，由政府对资源进行的一种行政性配置。然而，与市场失灵一样，政府干预也有失灵的可能。这种情况下，必须对政府干预的合理性进行科学的成本效益分析，防止行政许可过多对市场活动的过度干预。因此，从合理性角度看，许可是否应该设定，主要不应该取决于设定机关的层级，而是取决于许可本身的合理性，取决于对许可事项的成本效益分析。从国际经验来看，这种合理性分析近年来已经成为一种全球性的普遍趋势。应该承认，《行政许可法》对许可设定真正管用的措施主要集中在合法性环节，而不是合理性环节。实践中，如何在合法性的基础上，充实合理性制度设计，真正使行政许可不但合法，而且合理，显然会对立法技术提出更高的要求。如果不能做到合法与合理的统一，《行政许可法》的功效必然会大打折扣，甚至会影响到法律的实施。
第三《行政许可法》与其它法律法规可能不配套。我国的一些专门法律法规中有许多关于行政许可的授权性规范。这些规范的实施将会损害行政许可法的基本原则。例如，在企业的登记方面，在各类资格的认定方面，许多部门规章设置了行政许可的权力。清理这些授权性规章，理顺行政许可基本法与专门法的关系，是更好实施这部法律的前提。
第四《行政许可法》与社会发展可能不同步。虽然《行政许可法》体现了个人自治、市场优先、自律优先、事后机制优先等立法精神，但是，由于长期历史传统的影响和改革过程的复杂性，政府权力过大的弊端依然没有实质性的改变。一些地方和部门仍然习惯于“管”字当头，崇拜政府过度干预，甚至将管理当作谋取不当利益的手段。这种情况如果不能加以改变，《行政许可法》的立法精神在实践中必然会发生扭曲。
最后《行政许可法》会受到来自于既得利益集团的抵制，从而形成“联动”效应。由于行政许可涉及到权利与利益的分配与再分配，必然会引起既得利益集团的抵制，并设法规避法律的制约。从《行政处罚法》制定后某些处罚措施被“升格”、“改头换面”，行政审批制度改革中某些审批事项被“捆绑”、“分拆”或“变性”，收容审查制度被废除后劳动教养案件大幅增加的经验来看，绝对不可低估这种规避与联动效应的可能。尤其是取消了对许可的分类以后，实践中如何识别不同形式的许可，并防止许可被废止后向其他形式转化，都将会是异常艰巨的挑战。⑦
由此可见，《行政许可法》的制定，仅仅只是一个开始。实施《行政许可法》，任重而道远。要使《行政许可法》真正实现其立法目的，需要克服更多、更艰巨的挑战与困难。
参考文献
①蔡方华：《行政许可法》的“开创性”体现在哪，北京青年报２００３年８月２８日。
②乔新生：行政许可法终结不良审批体制，人民网２００３年９月６日。
③杨小君：规范、便民与权利保障——行政许可法的三大特点，南方都市报２００３年８月２８日。
④马怀德：行政许可法再造守信、高效和责任政府，法制日报２００３年８月２８日。
⑤罗豪才：《行政法学》，北京大学出版社１９９６年版，第３８页。
⑥［日］根岸哲：《许认可的优点和缺点》，日本《法与政府》，１９８２年第２期第９－１１页。
⑦周汉华：实施《行政许可法》任重而道远，法制日报２００３年８月２８日。
题图摄影：朱怀先
责任校对：张积森
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