１９９０、１９９１年行政诉讼法、民事诉讼法先后颁布实施以来，各地检察机关以两部诉讼法为依据、以办理抗诉案件为核心，逐步开展民行检察工作。针对两部诉讼法中对民行检察工作规定比较原则、操作性不强的情况并总结各地民行工作的实践，２００１年９月，最高人民检察院检察委员会讨论通过了《人民检察院民事行政抗诉案件办案规则》（以下称《办案规则》），这一民行检察工作中里程碑式的文件对民行检察工作的宗旨、原则和具体程序都作了较详细的规定，结束了长期以来民行检察工作无章可循、民行抗诉标准无从把握的历史。但是，经过两年多的实践证明，《办案规则》的立法宗旨尚存争议，程序规定不够缜密，实体内容还需补充，立法技术亟待完善。
一、《办案规则》的立法宗旨与调整范围
（一）立法宗旨的修改
《办案规则》第二条开章明义阐述了其立法宗旨：“维护国家利益和社会公共利益，维护司法公正和司法权威，保障国家法律的统一正确实施”，其核心内容就是“两个维护”。
对于“维护国家利益和社会公共利益”这一点本身并无争议，但是否需要在其后增加“公民、法人和其他组织的合法权益”（这也是《办案规则》区别于其试行版的一个重要方面）则颇需斟酌。一方面，《人民检察院组织法》规定的检察院的工作任务中有保护公民人身和财产权利和集体财产的相关内容，作为《办案规则》的立法依据应该对此有相应体现，而且，最近宪法的修改也专门增设了保护公民合法私有财产的内容，因此作相应的补充是顺理成章的；另一方面，从审判监督总体设计，为解决检、法两家在民行申诉案件受理审查上的交叉重叠，也可以将检察机关的民行监督范围限定在涉及公序良俗的范围（下文中另有详述），即生效裁判可能影响国家利益和社会公共利益的由检察机关受理审查，如果以此点考虑，也可以不增加。
对于“维护司法公正和司法权威”中有关维护司法权威的内容，则多有诟病，其否定的主要理由是：在现代法治社会，树立和强化司法的权威性是非常必要的，但在民行检察——具体的司法监督工作中，强调司法权威则是不合逻辑的，甚至是有害的。因为监督的全部价值维系于权威性和独立性，在监督关系中，具有权威性的一方只能是监督方而非被监督方，如果检察机关一面高举加强监督的大旗，一方面又要时时顾及法院司法权威的面子，很难保证这种监督的客观效果，甚至给申诉人一种检法两家官官相护的错觉。作为支持者的主要理由是：维护司法公正和维护权威并不矛盾，在审查认为法院裁判有误时，通过抗诉维护司法公正，在审查认为法院裁判正确时，通过息诉维护司法权威，这种认识首先忽视了司法公正与司法权威内在的一致性，一切司法活动只能因其公正而权威——社会公众的普遍认可和遵从，司法公正是司法活动的终极价值，把维护司法权威作为立法宗旨与维护司法公正并论，显然是不合适的。另一方面，从根本上说，司法的权威性来源于其全部司法活动的公正性，这点应当是法院审判活动的根本宗旨，检察机关作为一个外部监督机关，完全没有必要也不应当介入其中。因此，从正反两个方面来说，都应当将维护司法权威的内容从《办案规则》中剔出。
（二）调整范围的界定
从《办案规则》的名称看，主要是规范民行检察部门的办理抗诉案件工作，但抗诉是办案的结案方式且只是办案结案方式的一种，而非检察机关审查监督案件的全部。因此，从调整对象看，考虑到案件来源包括当事人申诉、检察机关自行发现等多种方式，建议统一为民事行政监督案件；从调整内容看，应当涵盖受理、立案、审查、结案（包括抗诉方式）的全过程。从现有规定看，《办案规则》未对实践中大量存在的息诉工作、促成当事人和解工作等结案方式做出规定，未对卷宗的立卷、归档等事项制定规范，急需在修订过程中加以完善。
二、程序内容的修改与完善
《办案规则》是一部程序规范和实体规范混合的法律文件，从架构上看，它首先是一部程序法，主要涉及理顺检察院与法院、上级检察院与下级检察院、民行检察部门与控申检察部门、承办人员与其他主管领导之间的四大关系。
（一）检察院与法院之间关系
从现行民事行政诉讼法律规定看，审判监督程序的启动方式有三个：一是当事人申请再审，二是法院自行决定再审（包括本院决定再审和上级法院决定再审），三是检察机关抗诉再审。由于法院作为审判机关，所作的生效裁判具有法律既判力，裁判的既判力是司法权威的体现，也是维护稳定的社会经济秩序，确保社会财富的正常流转的法律保障，法院对自身做出的裁判自行决定再审有损既判力，从长远来看，这一途径应当废弃。另一方面，民行诉讼主要涉及当事人的私权利，从私法自治的原则出发，民行案件的再审应以当事人申请再审为主，检察机关代表国家介入民行诉讼进行法律监督，是公权利对私权利的一种干预，应受到合理限制。因此，司法监督的立法趋势应当是以当事人申请再审为主，以检察机关抗诉再审为辅，逐步限制或取消法院自行决定再审。
《办案规则》对受案范围的规定是较宽泛的，除了其他国家机关、上级检察院转交办和检察机关自行发现外，对当事人和其他利害关系人申诉案件，原则上是只要当事人不服生效裁判申诉即应受理，这一规定与申诉人申请再审范围并无实质区别。实践中，当事人一方面向法院提出再审，另一方面又同时向检察机关申诉，往往造成检、法两家重复受理、重复审查，形成司法资源不必要的重复耗费。在当事人申请再审与检察院抗诉再审之间，如何科学分配再审资源（启动再审权），以合理的司法成本，达到维护司法公正的最终目的？解决这一问题的源头在于，检察机关对当事人申请抗诉的受理范围应当做出合理的限定。从检察机关职能和监督工作的实际需要，这个范围主要包括：（１）涉及国家利益、社会公共利益。这类案件可能因与当事人无利害关系不去申诉，检察机关有职责主动监督；（２）涉及第三人（案外）合法权益案件。这类案件本身在程序上存在严重问题，即裁判超越当事人诉讼关系，且按现行法律规定，案外第三人无权向法院直接提出申诉，故需检察机关介入；（３）涉及当事人人身权利、民主权利和其他重大财产权益案件，经法院申诉复查并对不予再审决定不服的；（４）涉及审判人员贪污受贿、徇私舞弊案件，这类案件既属于检察机关抗诉案件范围，又属于检察机关职务犯罪查处范围，应由检察机关受理审查。其他案件，则应由申诉人直接向法院申请再审。
（二）上、下级检察院之间关系
在民行检察办案工作中，上、下级检察院之间关系方面目前比较多的是管辖权的配置问题。
管辖作为程序法的基本内容之一，是司法机关规范办案工作的前提。现行《办案规则》却对此未作明确、系统的规定。由于未对地域管辖做出具体规定，在某些地区各平行检察院之间为争夺案源、提高抗诉数进行恶性竞争，造成不良影响；由于未对级别管辖做出具体规定，造成多级检察院重复受理，上级机关受案后层层转办，监督职责不清，监督效率不高，监督效果不佳。与之相对应，上级检察机关交办、转办案件的适用范围、程序和结案处理，也应做出进一步的具体规定。
（三）民行检察部门与控告申诉部门之间关系
《办案规则》对民行案件的受理集中归口于控申部门，但对结案后不立案、不抗诉案件的答复工作未作规定。根据高检院首办责任制的规定，答复工作应明确由控申部门进行，必要时民行部门派员参加。与之相适应，民行案件的不立案决定书、不抗诉决定书、终止审查通知书等结案文书应当叙明主要理由，而不是现行的通知式文书，这样做一是对当事人申诉书的正面答复，二则能减少在答复中许多不必要的息诉工作。
（四）承办人员与其他主管领导之间关系
民行案件受理后，应指定专人审查，但《办案规则》对承办人的人数、组成形式等不够明确。同时，民行监督案件的审查涉及受理、立案、结案等诸多环节，在这些环节中，承办人员与主诉检察官、部门行政负责人、检察长、检察委员等主管领导之间的权限分配上，《办案规则》未作明确规定，各地操作多不一致，实践中审查主体泛层次化，造成层层汇报、层层审批，审查效率和监督效果受到很大影响。由于民行案件的复杂性和案件审查工作的内在规律性，为保证审查结论的客观公正，应当对审查主体——承办人的条件、组成、职责和权限比照法院的审判监督工作做出进一步的规定，比如采用主诉检察官负责制、合议制、办案小组制等，对承办人充分赋权，避免用行政模式管理办案工作。
三、实体内容的修改与完善
（一）抗诉标准的细化
《办案规则》对民行案件的抗诉标准作了较详尽的规定，也可以说这部规定的成功之处。但是，实践的内容永远是丰富多彩和变化无穷的，如何在办案过程中正确地把握抗诉标准，合理地使用抗诉权，在司法成本与监督效果上达到一种平衡，一直是困扰民行检察办案工作开展的一个问题。由于对民行案件裁判评价标准本身的多样性，审查主体层次的多样性，必须对抗诉标准进一步细化，使之在实践中更具可操作性。
对抗诉标准的细化方式之一，就是对裁判存在一定问题但不宜启动抗诉程序处理的，从否定方面予以排除。２００１年８月最高人民检察院《关于规范省级人民检察院办理民事行政提请抗诉案件的意见》中，规定了八种不宜提请抗诉案件。与相关司法解释的衔接，抗诉与其他监督形式的关系。２００１年９月最高人民法院《关于当前审判监督工作若干问题的需要》，明确了对六类有问题案件一般不予改判。上述司法解释及高检院民行检察工作的一些指导性意见，应当在《办案规则》的修改中予以吸收。
（二）其他监督形式的完善
《办案规则》规定了五类检察建议：一是对符合抗诉条件案件的再审建议；二是对裁判确有错误，但依法不能启动再审程序予以救济的纠正建议；三是对抗诉再审案件庭审活动违反法律规定的纠正建议；四是对有关国家机关、企事业存在制度隐患的建章立制建议；五是对有关国家机关人员、企事业单位工作严重违背职责，应当追究其纪律责任的违纪处理建议。其中，前三类针对法院的检察监督，后两类建议属于广义上的一般监督范畴。
通过这几年办案实践，对法院的三类检察建议的适用条件、范围、程序需要进行调整和细化。
一是对再审建议，《办案规则》要求符合抗诉标准并经法院同意再审，事实上法院再审由审委会决定，检察机关在决定发出检察建议前通过协调，征得法院审委会同意再审，客观上难度很大，可操作性不强。从实际出发，可以修改为：对符合抗诉条件案件，做出生效裁判法院的同级检察院或上级检察院可以向其发出再审建议，对法院决定不予再审的，视其相关意见决定提请抗诉或提出抗诉；
二是对不符合抗诉条件其他问题的纠正建议，《办案规则》规定的适用条件是确有问题且依法不能启动再审程序的，其不能启动再审程序的范围不明确，参照高法的相关解释，这类案件应当包括：（１）非终局性的生效裁判，财产保全裁定、先予执行裁定；（２）依照特别程序做出裁判，如破产裁定等；（３）执行裁定。
三是对再审庭审活动违反法律规定的纠正建议，应当就建议人（出庭支持抗诉人员还是抗诉机关？）、建议时间（当庭还是庭后？）、建议形式（口头还是书面）做出明确规定。
此外，实践中广泛采用的促成当事人和解形式，对化解申诉纠纷、维护社会稳定起到了非常积极的作用，在这次《办案规则》的修改中，应对其性质、地位和具体适用也应当做出明确的肯定和规范。
民行监督案件的办案工作，涉及内容繁杂，涉及关系复杂，需要在实践中不断地探索、总结和加以改进。一方面，需要对《办案规则》等相关规定和制度进行完善，特别是提升《办案规则》的法律位次，以法律形式或检法两家共同制定民行审判监督的相关法规，才能突出监督地位，强化监督效果；另一方面，《办案规则》的执行又是一个更为关键的问题，实践中存在的许多问题，与我们头脑中存在的司法行政化意识、程序随意化意识和地方保护意识等密切相关，需要在观念转变、作风转变和技能提高等诸多方面进行努力，相信通过这次《办案规则》的修改与完善，对进一步规范民行办案机制、推动民行检察工作与时俱进，都将发生深远的影响。
题图摄影：张兰芳
责任校对：吕瑞云
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