我国目前的刑事诉讼采用的控辩式的庭审模式，对公诉人的素质提出了更高要求。公诉工作的质量，不仅关系到检察机关的形象，更重要的是对案件的定性和具体处理起着决定性作用。而在现有的人员和技术力量的前提下，如何通过改革现有公诉工作格局，实现公诉工作效力的最大化，本文在此做一粗浅探讨，不成熟之处请予指正。
一、我国检察机关公诉格局的现状
我国刑事诉讼的模式经历了由控告式、纠问式向控辨式的转变。由于历史的原因，我国的刑事诉讼法在修订之前，具有较浓厚的纠问式诉讼模式的色彩。在这种诉讼模式中，控诉方凭借国家赋予的权力，在诉讼中位居优势，拥有较大的诉讼权力，而承担较少的诉讼义务。被控一方则恰恰相反，处于一种弱势地位，其诉讼权利受到极大地限制。１９９６年３月，全国人大八届四次会议对旧的刑事诉讼法进行了全面修改。在新的刑事诉讼法中，放弃了旧的纠问式的诉讼模式，引入了新的控辩式的诉讼模式，在很大程度上保障了被告人的诉讼权利，提高了他们的诉讼地位，使得控诉方和被控方在诉讼中处于平等的地位。公诉机关因为诉讼模式的转变，与之相适应，必须要求公诉人在法庭上承担着完全的举证责任。否则，按照疑罪从无的法律精神，法院即可宣告被告人无罪。然而由于历史的原因，过去的公诉人不需要在法庭上承担更多的责任，出庭锻炼的机会较少；由于体制的原因，公诉部门难以长期留住人才，优秀的公诉人往往在具有出庭经验后就调往他处；由于客观条件的限制，相对律师来说，公诉人接受学习和培训的机会也较少，并且还要承担相当一部分的行政事务。这也客观上造成了公诉人水平之间参差不齐，从而导致了不同检察机关之间的执法尺度不一，有时甚至差异甚大；一些重大，疑难复杂案件庭审效果不理想等后果。
我国公诉队伍和硬件配置的现状是：发达地区较不发达地区在人员学历水平、现代化办案硬件配置方面差异较大。以南京地区区、县一级检察机关公诉部门为例：我市各区、县现有公诉人１９７人，其中正规国家院校毕业的仅３０人，而江宁区院就占了其中的３人，部分区、县院此项指标为０。实际的办案条件各家也差异甚大，鼓楼区院、玄武区院办案的物质条件明显较部分区、县院要强。而人员、硬件相对较弱的区、县院每年因为管辖的规定，还是要承担着相当一部分的重大、疑难案件的公诉任务，这样就往往造成一些案件的出庭公诉效果不佳。
近年来，为了提高诉讼效率，提升公诉形象，检察机关也采取了多项改革措施。如上诉检察官制度、多媒体示证技术、普通程序简化审改革、庭前证据开示、量刑建议等等。这些改革措施虽然都不同程度地提高了诉讼效率，加强了对被害人权益的保障，但并没有能够根本解决影响公诉人素质的问题。在现有的体制下，如何最大程度地发挥检察机关的公诉职能，实现诉讼效率最大化，同时保障被告人的诉讼权利，这是目前公诉改革所需要迫切解决的问题。对此，我们通过一定程度的调研，提出了公诉格局一体化改革的构想。
二、公诉格局一体化的法理透析
１、公诉格局一体化的概念
公诉格局一体化是指把整个检察机关或者说整个检察系统的公诉部门视作一个整体，通过对公诉资源的有效整合、合理配置，从而在一定区域内，实现公诉阶段刑事诉讼效益最大化、公正与效率的最佳体现。
２、公诉格局一体化的法理基础及现实意义
如果实现了公诉格局的一体化，这就意味不同级、不同地区的检察官之间在职务上可以相互提供便利，相互代行职务。公诉人的诉讼行为代表了国家对犯罪行为的控诉，这和法官工作的原则是不一样的，法官独立审判，不能换法官，换了法官案子就得重新审判。
我国宪法及人民检察院组织法均规定了检察机关上下级之间是领导关系。《中华人民共和国宪法》第一百三十二条规定，上级人民检察院领导下级人民检察院的工作。根据我国人民检察院组织法第二条规定，中华人民共和国设立最高人民检察院、地方各级人民检察院和军事检察院等专门人民检察院。这种自上而下的排列反映了检察机关上下级是领导和被领导的关系，具有集中统一的特点，这与人民法院上下级之间监督与被监督的关系有着显著不同。在刑事诉讼中，上级检察机关甚至可以直接改变下级检察机关的某些决定。这些法律的规定也为实行公诉格局一体化提供了一个良好的法学理论基础和可行性的保障。
实行公诉格局一体化的意义在于检察机关可以在现有的格局下，利用多家检察机关的人员和办案条件，实现人员的合理配置和资源共享，全面提高公诉人的职业素养，解决同一地区检察机关执法尺度不一等问题。第一，实行了公诉格局一体化，对于条件相对较弱的区、县院，按照管辖的规定，在公诉一些疑难复杂的案件时，可以从别的区、县院乃至市院抽调精兵强将、利用整个地区检察机关的技术力量出庭支持公诉，增强大要案、疑难复杂案件的出庭效果；第二，实行了公诉格局一体化，通过人员的双向交流，统一培训，加强了检察机关上下级之间、不同的区、县院之间的联系，公诉人在交流和培训的过程中也可以取长补短，从而全面提高公诉人的职业素养；第三，实行了公诉格局一体化，将密切不同院公诉部门之间的联系和交往，通过不同院相互之间的交流和集中统一的公诉培训，对于消除同一地区之间执法尺度差异问题必将起到积极的效果；第四，实行了公诉格局一体化，将可能导致异地检察院的公诉人员来公诉案件。相对而言，其受地方的制约较小，也从某种程度上避免了一些人情案、行政干扰司法的现象，进而进一步维护司法公正。
三、公诉格局一体化的具体构想
围绕着公诉格局一体化的构想，南京市检察机关的公诉部门作了一些有意义的探索和尝试，取得了较好的效果。此外，通过调研与论证，还将进行多方位、多角度的改革探索。总体来看，公诉格局一体化的工作模式由以下几点构成：
１、工作格局一体化
也就是说，在相关的公诉工作制度和操作模式上首先实现全市统一。这是做好公诉格局一体化的前提。没有了制度和操作模式上的统一，将会带来上下级院之间、同级区、县院之间人员互动的困难，往往会造成交流后的无所适从。围绕着这一中心，公诉处已经与市中院会签了普通程序简化审的操作细则和庭前证据开示制度的相关文件，会签后全市范围内的法检两院都必须共同执行。此后，将在全市检察机关中推行“１＋１＋１”，即庭前证据开示到普通程序简化审再量刑建议的配套改革，进而实现有条件的诉辩交易，从而建立纵向领导有力、横向协作紧密的公诉格局一体化的工作机制。通过建立一整套的公诉实施细则，在全市范围内建立一个相对统一的执法规则，在保障了诉讼当事人的合法权益的同时，提高诉讼效率，节约诉讼成本，同时也为下一阶段的人员互动创造制度上的条件。
２、培训平台和衡量标准的统一化
在全市范围内创造一个相对统一的公诉水平的培训平台与衡量标准。从全市检察机关公诉部门之间的联系来看，各区、县院基本上是各自为政，很少有横向的交流。一方面，公诉部门难以意识到自身存在的某些出庭方面的不足；另一方面，存在的好的公诉经验也难以被其他兄弟院所借鉴。针对这一现状，市院在总结各院的优势和不足的基础上，制定一个相对统一的公诉水平的衡量标准，从而提高全市的公诉水平。对此，市院首先开始对全市的主诉检察官的开庭情况进行考核，并且要求做到考核到每一位主诉检察官。在全面考核的基础上，市院将组织全市的公诉队伍进行统一的业务培训，对目前开庭中集中反映出来的问题进行针对性的培训；其次，市院将组织观摩优秀庭审，将各院存在的好的出庭经验在全市范围内推广；第三，市院还将组织、安排各院以公诉对抗的形式进行横向交流，提高业务水平。通过以上的形式，达到在全市范围内创造一个相对统一的公诉培训平台和公诉水平的衡量标准。从而全面提高全市公诉人的公诉水平，避免在同一地区不同院之间出现执法尺度差异过大的问题。
３、人员交流一体化
由于历史和体制的原因，现阶段部分公诉人的水平与辩护律师在个体上还是有着一定的差距。而控辩式的庭审模式又要求公诉人在法庭上不仅要就事实和定性与辩方展开辩论，还要承担完全的举证责任，在某一个环节上的疏忽都有可能因为疑罪从无的法律精神导致全案的认定困难。近年来，案件数量逐年增多，其中的大要案、疑难复杂案件也相对增多。受到法定期限的限制，公诉人在办理此类案件时的负担较重，往往影响了出庭的效果，甚至会影响到整个案件的定性。针对这种情况，市院与区、县院公诉部门将在人员上实现双向交流。选派部分主诉检察官进行上下交流，另外，选派部分有发展前途的助手进行重点培养，也实现双向的交流。通过交流，使上下级公诉人员之间相互熟悉对方的工作模式，为一些重大疑难的案件，实现上下级之间人员抽调，集中全市公诉力量奠定一个良好的基础。
为了使人员相互交流一体化能够形成制度。我市将试点建立配套的主诉检察官等级制度。具体做法是：根据一定的标准将全市的主诉检察官内部建立一定的等级，不同的等级将和案件的复杂或影响程度相适应，最终在全市建立一个主诉官的联动机制。建立这样的机制后，就解决了部分区、县院公诉实力较弱，但按照管辖的规定，还需要公诉一部分疑难复杂案件的要求。形成了这样的工作格局，就可以不再局限于本地区的公诉人员，可以从全市公诉人员中的高级别主诉官中抽调精干力量出庭公诉。
四、建立公诉格局一体化改革的前景及所要面临的问题
实现了公诉格局一体化后，就可以做到在一定范围内检察机关执法的相对统一化；对于某些疑难复杂、或社会影响力大的案件，可以集中全市范围内的优秀公诉力量，利用全市范围内的技术力量，实现资源的有效配置，从而达到效率最大化的要求；通过上下级、不同区、县院之间的公诉人员的双向交流，全面提高公诉水平。检察机关上下级之间法律规定的特殊的领导关系，决定了检察机关公诉格局一体化改革具有可行性。同时也必须看到，实施公诉格局一体化改革还存在着一些困难。如公诉改革中的普通程序简化审、庭前证据开示、量刑建议等制度的制定和推广，必须得到法院系统的大力配合，否则在实践中的操作将难以进行；其次，主诉检察官之间、不同院之间的人力和物力的交流，也必须得到所在院领导的大力支持，否则选派的主诉检察官甚至不具备他院出庭的资格。综上所述，公诉格局一体化改革虽然是公诉部门的内部调整，但其需要一个自上而下的制度保证，所以说，公诉格局一体化改革任重而道远。
责任校对：只树丰
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