最高人民检察院推行人民监督员制度，是检察机关在现行法律规定的框架内，为完善直接侦查案件的外部监督机制而进行的一项改革，是检察机关主动接受人民监督的一项制度创新，这项改革的目的是为了保证检察权，特别是职务犯罪侦查权的正确行使。该制度无论从理论上还是实践上看，都是一项有活力、有生命力的制度，它的试点运行在国内各个层面引起广泛关注。笔者进一步从该制度的理论支撑、实践操作和完善强化的角度来探讨一下人民监督员制度。
一、实行人民监督员制度具有深厚的理论基础
1、人民监督员制度实践着宪法的精神。我国宪法明确规定“一切权力属于人民”，据此由国家权力机关产生的人民检察机关应对人民负责，受人民监督。作为权力拥有者的人民，为保证权力在正当范围内和轨道上运行，就要对委托出去的权力以及权力的行使者进行监察、督促和控制，也就是说在权力所有者与权力行使者相对分离的情况下，要保证权力行使者能够始终不渝地保护人民的利益，防止和减少权力负效应的发生，就必须建立真正有效的人民监督制度，让权力的所有者对权力的行使者实行直接或间接的控制，这种权力所有者对权力行使者、社会主人对社会公仆的监督，既是社会主义国家本质的必然要求，又是防止官僚腐败的根本途径，人民监督员制度就是人民监督检察机关直接受理侦查案件的具体体现。
2、人民监督员制度符合党的群众路线的深厚内涵。在我国，作为肩负国家法律监督职能的检察机关，一直面临着“谁来监督监督者？”的诘问，检察权如何行使理应由公众来监督，特别是自侦案件监督存在的空白点，更需要接受社会的监督、人民的监督。我们知道，任何公权力主体单一的自我约束、自我监督都难以完全让人信服。推行人民监督员制度，无疑是在完善外部监督机制上的一个探索，这一探索的创新之处，还在于跳出了通过其他国家机构来寻求监督的旧有模式，转而把目光投向最广大的人民群众，不但为民主监督另辟蹊径，也使人民的监督权力形诸制度。应当说，人民才真正是法律监督的源头活水，才真正是贯彻法律监督最可靠的、终极性的保障。
3、人民监督员制度是实施依法治国方略，建设社会主义政治文明的内在要求。党的十五大提出要实行依法治国、建设社会主义法治国家的基本方略，党的十六大提出物质文明、精神文明、政治文明要一起抓。检察制度是社会主义政治制度的重要组成部分，推行人民监督员制度充分体现了现代法治理念和人权保障理念，富有时代精神，它对建立人民依法治国，建设社会主义政治文明将起到促进作用。
二、实行人民监督员制度的价值追求
1、人民监督员制度有助于确保司法公正。对司法权力的有效监督，是司法公正的先决条件。在我国刑事诉讼中，检察机关作为国家法律监督机关，保障国家刑事法律的统一正确实施，维护社会主义法制，因此对公安机关、人民法院的刑事诉讼活动有权进行监督，但是作为检察机关自身的监督，特别是直接受理的自侦案件的监督，如果通过人民监督员的介入，可以在一定程度上平衡此类案件中的诉讼结构，打破该类案件由原来检察机关负责全部侦查检控的格局，使得该类案件能更好地展示在阳光下，有助于促进检察机关客观公正的办案。同时，向人民群众寻求监督的思想，在国外检察制度中也有体现，日本的检察审查会，就是一个由公民对检察官不起诉决定进行审查的群体，其决议虽然仅是为检察官提供“参考”，但却由于代表着民意而深受重视，成为对检察官不起诉最为重要的制约途径。民众监督司法的这种方式在日本的成功，也印证了人民作为监督者的天然优势。
2、人民监督员制度彰显程序正义。随着上世纪90年代以来我国诉讼法制的不断完善，程序正义思想正在蔚然兴起，旧有的“重实体轻程序”的观念正在我国程序法制改革的浪潮中得到逐步涤除，而人民监督员制度的设置，在促进案件实体公正和保障诉讼程序公正方面都将发挥积极意义。特别从程序法的独立价值的角度来看，人民监督员制度的实施，不再是局限于一时一事的个别、偶然、随机的监督，而是制度化、程序化的监督，凡是可能引起程序性纷争、且符合规定条件的案件，都要交付人民监督，这样就在维持逮捕决定、撤销案件、决定不起诉等极易引发犯罪嫌疑人或被害人不满的程序中，增设了来自人民的监督程序，从而保障了程序的公开和透明，同时对犯罪嫌疑人、被害人来说，面对人民监督员参与诉讼程序，会产生更容易接受处理、吸纳不满情绪的效果。德国法学家拉德布鲁赫曾言“司法的公开性不应仅仅为了监督。民众对法律生活的积极参与会产生对法律的信任”。当人民监督员制度真正能够成为我国刑事司法程序中独具特色而又行之有效的一分子时，其价值可能已不仅仅在于对国家公权力的监督，而更在于其对程序本身正当性之增进，及其对法律公信力本身的提升。
3、人民监督员制度具有便于实践性。最高人民检察院出台《关于人民检察院直接受理侦查案件实行人民监督员制度的规定（试行）》（以下简称《规定》）明文规定了人民监督员对人民检察机关自侦案件的三类工作——逮捕（指被逮捕的犯罪嫌疑人不服逮捕决定的）、拟撤销案件和拟不起诉案件进行监督。为了保证人民监督员能够监督，正确监督，《规定》在程序的设定上注重有利于人民监督员“监督方便”的操作步骤，使监督工作有章可循，对克服司法实践中的主观性和随意性具有积极的作用。据不完全统计，截至2003年12月15日，全国已有208件案件进入人民监督员程序，有16件案件根据人民监督员的意见改变了原拟定的处理意见。可见，从实践来看，人民监督员对检察机关直接受理侦查案件的监督是成功的、有效的。
三、实行人民监督员制度应坚持统一四个关系
1、坚持接受监督与依法独立行使检察权的统一。检察机关在接受监督时，既要充分尊重人民监督员的监督意见，又要依法办事；既要诚心诚意地接受监督，又要充分认识到人民监督员的监督并不是对案件享有决定权，当遇到与法律规定不相一致的，仍应由检察机关根据事实和法律作出最后决定。要正确处理好办案与监督的矛盾，处理好监督意见与依法独立行使检察权的辩证统一关系。
2、坚持接受监督与办案时效的统一。对接受人民监督员监督的案件要严格控制在诉讼时限内，充分考虑到人民监督员都是兼职的，要处理好案件期限与保障人权的矛盾。作为检察机关对需要接受监督的案件，应在期限内为人民监督员留有一定的时间以方便监督，决不能发生因人民监督员的监督而引起超期羁押现象，做到严把案件时效关、期限关，保障当事人的合法权益。
3、坚持接受监督与加强内部制约的统一。接受监督与加强内部制约二者不能相互替代，不能因为有了人民监督员制度的监督就放松了内部制约，更不能用外部监督来替代内部制约，只有二者密切配合，监督制约的效果才能更好，监督制约的机制才会更加完善。所以在引进外部监督的同时，要不断完善检察机关受理与立案、举报与侦查、办案与监督相分离的内部制约机制。
4、坚持接受监督与加大办案力度的统一。实行人民监督员制度，目的是为了保障检察机关公正执法，严格依法办案，但不能因此而感到束手束脚，影响对职务犯罪的打击，而要做到既继续加大打击职务犯罪的力度，又要不断提高工作水平，保证办案质量，既在监督中相互促进，又在促进中相互监督。
四、实行人民监督员制度需在实践中不断完善
实行人民监督员制度对于保障犯罪嫌疑人的合法权益、增进公众对司法的信任、实现司法民主与司法公正均具有积极作用。但该制度在试行中也暴露出一定的缺憾，必须在实践中不断改革完善。
1、完善人民监督员的选任条件和程序，保证监督的相对独立性。相对独立的主体是实现监督目的的基本前提，人民监督员本身不应受制于检察机关。在选任中：一是进一步明确人民监督员的任职资格。《规定》第五条确定了人民监督员四项任职条件，笔者主张应增加一项即具备大学专科以上法律学历和法律工作经历的人员优先，因为人民监督员的任务是对案件事实的认定和法律的适用提出意见，其受教育程度和个人素质不宜过低，否则难以保证监督的有效性。同时该条款对不宜担任人民监督员的情形未作出规定，笔者主张下列人员不得担任人民监督员：被剥夺政治权利的公民；曾因犯罪受过刑事处罚或正在受刑事追诉的；曾被开除公职的；法院、检察院、公安机关、律师工作人员。二是完善人民监督员选任程序。选任过程中应向社会公开推荐条件，明确产生候选人的比例1∶12（笔者主张人民监督员人数以基层院9人、省、市级院9至15人为宜），确定正式人选后，应向社会公布。同时，对《规定》第六条应作予修改，即“人民监督员由机关、团体、企事业单位推荐，征得本人同意，由检察长颁发证书”的表述应改为“人民监督员由机关、团体、企事业单位推荐，征得本人同意，经人大常委会备案认可后，委托检察长向人民监督员颁发证书”。因为通过人大的认可，能充分体现出人民监督员的相对独立性、合法性和履行职责的权威性。三是完善人民监督员的申请回避。《规定》第十九条仅明确了人民监督员具有回避的情形，而未明确如何回避，笔者主张应写明检察机关在案件监督小组成员确定之后，应于当日以书面形式告知当事人及其法定代理人，当事人可以口头或书面的的形式向检察机关申请回避。
2、完善人民监督员监督的运行程序，实行监督的规范性。对于被逮捕的犯罪嫌疑人不服逮捕决定的、侦查部门提出撤销案件意见的、公诉部门提出不起诉意见的，应无一例外地进入监督程序，及时向人民监督员办公室提交书面意见和相关材料，并做好接受监督的准备。人民监督员办公室应及时根据案件的性质、情节轻重和复杂程度，采用随机确定的方式，组成3名以上、总人数为单数的人民监督员小组，启动案件监督程序，进行评议，形成表决意见。在监督工作流程中，应研究制定相应的规范法律文书，如《启动人民监督员监督程序通知书》、《告知书》、《人民监督员回避决定书》、《维持原逮捕决定通知书》、《拟撤销案件通知书》、《拟作不起诉决定通知书》、《人民监督员评议笔录》、《人民监督员表决票》等，使监督者与被监督者都有章可循，确保人民监督员制度合法化、规范化、制度化。
3、建立人民监督员的保障和制约机制，提供监督的保障性。检察机关应当为人民监督员履行职责提供必要的工作条件，可以邀请人民监督员列席有关会议、视察检察工作、组织人民监督员参加业务培训等，同时为人民监督员提供办公场所，配备必要的法律法规资料，承担人民监督员履行职责所需的交通、住宿、误工等费用，力求在检察业务经费内建立长效的经费保障机制。另外，还应建立人民监督员责任追究制度，《规定》中仅赋予了人民监督员权利，对人民监督员履行哪些义务，违反义务该承担哪些责任缺乏明确规定，应当予以完善，因为在自侦案件监督过程中，案件材料可能会出现一些涉及其他案件的线索和个别领导干部违法违纪问题，这就要求人民监督员审阅后必须履行保密义务，否则应承担相应的责任。
4、理顺人民监督员监督的归口协调，明确职责性。根据《规定》的有关精神，笔者主张对人民监督员的人事管理、业务管理进行明确分工：人民监督员人选的推荐、协商、产生、奖励等人事管理工作由检察机关政治部门负责：业务管理由人民监督员办公室归口承担，可设在政研室，同时明确人民监督员办公室的六项主要职责：（1）统一受理人民监督员对案件的监督事项；（2）根据检察长的决定，分交、转办、协调、督办、统计检察机关内设业务部门被监督案件的办理工作；（3）根据检察长的决定，邀请人民监督员列席有关会议；（4）向人民监督员反馈被监督案件的处理情况；（5）作好人民监督员办结案件后材料的立卷、归档、保管工作；（6）协助行政财务管理人员做好人民监督员监督经费保障工作。
5、完善与人民监督员相关的配套制度，确保监督的钢性。我们应将接受人民监督员的监督工作，纳入检察工作的流程，与检察工作一同布置，一同检查，一同年终验收，作为检察机关新一轮争创活动的考核内容，作为内设机构、干警工作实绩的重要考核项目，并建立健全相应的责任制度，以保证被监督事项落到实处，确保人民监督员制度健康实施和运行。
责任校对：刘 军
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