随着南京地区改革、发展的不断深入，社会主义市场经济的逐步完善，南京市行政执法机关和农村基层组织人员的职务犯罪预防工作显得越来越重要和迫切。最近，笔者通过对南京市１９９８年至２００３年行政执法机关和农村基层组织人员职务犯罪状况、特点、原因、危害及其对策的分析和研究，以便找出规律，供领导和各有关单位在深入开展预防职务犯罪工作时参考。
一、行政执法机关和农村基层组织人员职务犯罪的现状及特点
经调查，１９９８年至２００３年，我市检察机关共查办行政执法机关和农村基层组织人员职务犯罪案件１２３起１２５人。其中行政执法机关人员职务犯罪案件７３件７４人（包括局级干部１人，处级干部１７人），涉及犯罪金额１１４３８万余元，已作有罪判决５２件５３人，为国家挽回经济损失６９１５万余元；农村基层组织人员职务犯罪案件５０件５０人，涉案金额７６４万余元，已作有罪判决３６件３６人，移送起诉１２件１２人。上述两类人员职务犯罪具有以下特点：
１、犯罪的主体以单位正职为主，并含有一定数量的局处级领导干部。１２３件案件中，涉及正职领导干部５２人（行政执法机关２８人，农村基层组织２４人），占４２３％，副职２２人，占１７８％。其中８起要案都发生在行政执法机关，涉及局级干部１人，处级干部１７人，占行政执法机关立案总数的１４６％。农村基层组织人员职务犯罪案件大多发生在乡、镇二级机构。在农村发生的５０件案件中，涉及乡、镇二级机构人员职务犯罪的案件就有３４件，而且多集中在水利站、农房办、财政所、房管所、实验场、土管所、电力站、计生办等单位和部门。
２、犯罪的手段以贪污、受贿、挪用公款为主，且与行业密切相关。１２３件案件中，受贿案件６４件（行政执法机关４９件，农村基层组织１５件），占２５％，贪污案件３５件（行政执法机关１１件，农村基层组织２４件），占２８５％，挪用公款２１件（行政执法机关７件，农村基层组织１４件），占１７％，其他案件１６件，主要涉及玩忽职守、徇私枉法、徇私舞弊以及私分公款、骗税、非法吸收公众存款、虚开增值税发票等以行业密切相关的多种手段，占１３％（有些案件涉及贪污、受贿、挪用公款等多项罪名，所以，犯罪手段的案件总数之和大于立案数）。
３、犯罪金额大小不一，但５万元以上的大案占有相当大的比例。笔者对１２３件案件中作有罪判决和移送起诉的９５件案件的犯罪金额进行了分析统计，其中，５万元以下的３２件（行政执法机关１４件，农村基层组织１８件），占２６％；５万元以上至１０万元的１８件（行政执法机关１０件，农村基层组织８件），占１４６％；１０万元以上至５０万元的３１件（行政执法机关１７件，农村基层组织１４件），占２５２％；５０万元以上至１００万元的５件（行政执法机关２件，农村基层组织３件），占４０％；１００万元以上的５件（行政执法机关３件，农村基层组织２件），占４％。分析上述数据，９５起案件中，不仅大案的比例大，而且农村基层组织人员的犯罪金额也有相当大的比重。由此可见，今后我们必须要把农村基层组织人员和行政执法机关人员的预防职务犯罪工作放到同等重要的位置来对待。
４、职务犯罪主体的年龄结构，以青、中年为多数，且有向两头发展的态势。１２３件案件中，３０岁以下为７人，占５６％，３０岁至５０岁的９１人，占７３９％，５１岁至６０岁的２０人，占１６２％，６０岁以上的５人，占４％。上述数字表明，３０岁至５０岁的为绝大多数，这部分人大多是单位的中坚力量，而３０以下和５０岁以上的也有一定的比例，说明犯罪的年龄结构不但涉及各个层面，而且有向两头蔓延的态势。
５、职务犯罪主体的政治面貌，党员干部为绝大多数，非党干部为少数。１２３件案件中，党员干部为９４人，占７６４％，非党干部１９人，占１５４％。行政执法机关和农村基层组织中的党员干部犯罪人数远大于非党干部的犯罪人数，这种情况必须引起各级党组织的高度重视。
６、职务犯罪主体的文化程度，兼容低、中、高各个层面。其中行政执法机关以大专学历为主，农村基层组织则以初、高中学历为主，同时还夹杂着少量的小学学历。据统计１２３件案件中，具有大专学历的５９人（包括１名本科），占４７９％，有中专学历的９人，占７３％，有初、高中文化学历的４７人，占３８２％，有小学文化程度的８人，占６５％。在５９名大专学历者中，行政执法机关有４８人（包括一名本科），占８１３％，在４２名初、高中学历者中，农村基层组织有３１人，占７３８％。
二、行政执法机关和农村基层组织人员职务犯罪产生的主要原因
产生行政执法机关和农村基层组织人员职务犯罪的原因是多方面的，其中：
（一）客观原因
１、改革时期多种矛盾的综合影响。由于我国目前正处在改革、开放和发展的关键时期，同时又是计划经济向市场经济体制转变的特殊时期，在这一新老体制交替过程中，社会主义生产资料所有制结构的更新和社会主义分配方式的变革以及法律、政策、制度的不配套，直接导致各种利益冲突和矛盾的发生，而相当部分人面临突如其来的变革，心理准备不充分，认识有偏差，行动出现过激，甚至有少数人不惜用一生的清廉作赌注，利用职务上的便利，违反党纪国法，采取贪污、受贿、挪用公款等各种犯罪手段，损公肥私，使自己从人民的公仆变为人民的罪人。
２、缺乏必要的政治营养和心理矫正。在调查中发现，许多行政执法机关存在重业务，轻政治的现象。这些单位和部门政治学习时间、内容、人员长期不落实、打折扣，片面追求经济效益，很少关心工作人员思想变化。使少数意志薄弱者长期得不到必要的政治营养和心理矫正，从而世界观、人生观扭曲、价值观念失衡，导致社会责任感淡薄、奉献意识淡化，私欲逐渐膨胀，最终沦为金钱的俘虏。如玄武区国税分局孙俊等六人受贿、渎职窝串案就是典型的一例。孙俊等人违纪违法在局里早有苗头，他们一伙有时甚至在办公场所大谈徇私枉法、分赃之事，该局领导却疏于教育、管理，致使孙俊等六人得不到及时的教育帮助和必要监督制约，一步步走向犯罪的深渊。而从农村基层组织发案率最高的乡、镇二级机构的调查情况看，也很少组织政治学习和政治教育，这些单位的有的领导干部本身对时事政治漠不关心，整天热衷于溜须拍马，满脑子都是如何假公济私、中饱私囊。可见，我市１９９８年至２００２年，农村基层组织发生的５０件案件中，涉及乡、镇二级机构人员职务犯罪的案件就有２３４件，也就不难理解了。
３、规章制度不落实。从１２３件案件分析，南京市行政执法机关和农村基层组织绝大部分发案单位都有一整套较为完整的办事制度、用人制度和财务制度。但他们都一个共同的特点，那就是制度只限于写在纸上，挂在墙上，停留在嘴上，而没有很好的落实。我市原大厂国税局曾经较早就实行了干部交流轮岗制度，而职务犯罪分子张益明却在税务事务所大厂分部主任这个岗位上一干就是七年，加之张益明等人屡屡违反办事制度和税务代理费收取的有关规定，伙同他人采取收入不帐等手段，截留、侵吞税务代理费费８２８万元，行贿３８万元，给国家造成重大经济损失。
４、监督制约乏力。没有制约的权力，就必然产生腐败。长期以来，发案单位对领导干部，特别是对“一把手”的监督制约非常疲软，有的几乎等于零。普遍出现单位主要领导审批“一支笔”，集体讨论单位正职“一人说了算”，决定重大问题“一把手”“一句话”等现象。这些单位内部监督机制形同虚设，外部监督制约不起作用，领导干部的权力个人化，“一把手”的权力绝对化。为单位正职贪污、受贿、侵吞国家、集体财物创造了条件。纵观全市１２３件行政执法机关和农村基层组织人员职务犯罪案件，其中涉及单位正职的就有５２件５２人，这就充分说明，权力一旦失去监督、制约，腐败必然随之而来。
５、对职务犯罪打击不力。近年来，我市司法机关按照中央严打方针，不断加大了查处职务犯罪的力度，取得了重大的阶段性成果。但不可回避，仍有许多案件的犯罪嫌疑人，在立案、侦查、审查批捕、审查起诉、法庭审判等各个阶段，要么受到多方“神圣”的“特殊关照”，要么通过亲戚朋友“花钱消灾”，要么通过种种理由和关系减轻罪责，从而使许多罪犯得不到应有的惩处，继而助长了一些犯罪分子的侥幸心理。笔者认为，南京司法机关对行政执法机关和农村基层组织人员的职务犯罪处罚从总体来说是严厉的，但从１２３件案件中作有罪判决的８８件案件看，其中判缓刑的就有５２件，占有罪判决案件总数的５９％。是否也有偏软之嫌，仅是本人一孔之见。
（二）主观原因
１、放松思想改造，世界观、人生观扭曲。纵观６年来我市行政执法机关和农村基层组织人员职务犯罪轨迹，所有罪犯都是由于不注意政治学习，放松思想改造，从而世界观、人生观扭曲而蜕化变质的。这些人均是在掌握一定权力后，忘记了全心全意为人民服务的宗旨，在社会经济大潮中迷失了政治方向，偏移了人生座标，最终走上犯罪道路的。原南京市市容管理委员会副主任（副局级）姚志宜任职后，平时总是借故很少参加政治学习，逐渐出现信仰危机，世界观、人生观扭曲，片面追求快速致富，于１９９６年４月至２００１年元月任职期间，利用负责多项工程建设过程中的职务便利，先后多次索取和收受建设方好处费共计人民币１９万元，被南京市中级人民法院终审判处有期徒刑１２年。
２、丢掉了执政为民的准则，价值观发生错位。在１２３件案件中，许多犯罪分子曾经大多是有为人才，工作勤奋，为国家和集体做过一些有益的事，对此，党和人民也给予了他们许多荣誉，有的还被提升为领导干部。但是，他们辜负了党的重托，人民的期望，把党和人民赋予的权利当成谋私的资本，在各自的势力范围内拉帮结派、巧取豪夺、损公肥私。原江苏省国家税务局主任陈林春（正处级），在１９９８年８月至２０００年１０月担任南京市国家税务局大厂分局局长期间，利用全面主持分局，分管税务事务所、人事、财务工作之际，先后收受他人贿赂人民币３７６万余元，被大厂区人民法院判处有期徒刑１２年６个月，并处没收财产人民币１０万元。
３、贪图享受，追求腐朽、糜烂的生活方式。１２３件案件中，由于绝大部分罪犯原本都是领导干部或手中掌握一定权力的人，他们社交广，接触各类阶层的人多，其中不乏交了许多酒肉朋友，比起那些一掷千金、花天酒地的老板、阔少们，他们自觉囊中羞涩，生活质量太差，久而久之，他们逐渐萌生了“有权不用过期作废”和“只要有钱就有一切”的错误想法，于是乎他们“靠山吃山，靠水吃水”，大肆侵吞国家、集体财物，以填补自己空虚的人生和永远都无法满足的贪欲。如原六合县程桥粮管所所长郭友群，于１９９４年２月至１９９７年２月期间，在不良社会风气影响下，一心追求高收入、高消费、高享受，伙同副所长、会计等４人，采取虚报冒领、收入不入账等多种手段，共同贪污公款３２万元，郭独得赃款１２２万元，挪用１１万余元，用于个人挥霍，致使国家资产遭受重大损失。
４、“混水摸鱼”，侥幸蒙混过关。一些犯罪分子利用国家政策漏洞和单位财务管理混乱，采取“混水摸鱼”手段，侵吞国家财产，而又侥幸自己手段隐蔽、高明，无人知晓，不会受到法律严惩。持这种心态的人，他们在作案时，往往是胆大妄为，不计后果。如：原高淳县漆桥粮管所所长李晓林，在任职期间，用虚增成本手段秘密套取国家粮食收购资金４２万余元，然后将其中３０多万元在所内私分，狂吞国家资产。同时，他还利用该所财务管理上的漏洞，单独挪用单位公款７万元，使国家蒙受重大损失。又如：原市医药管理局生产计划处副处长戴庆中，１９９８年至２００１年，多次指使会计高某某将单位“小金库”资金２５５万余元，先以其他企业借款名义入帐，后从另一企业领取转账支票，并以还借款利息名义汇入他人账上，又让他人提现供其非法占有。李晓林和戴庆中虽然狡诈，但最终还是没有逃脱法律的制裁，他俩分别被判处有期徒刑１年零三个月和９年。
三、行政执法机关和农村基层组织人员职务犯罪的危害
１、直接败坏党和政府的形象，严重危及党群、干群关系。应当说南京市行政执法机关和农村基层组织的干部、党员绝大多数是勤政廉洁、执法为民的，只有极少数退化变质沦为人民的罪人。这些犯罪分子，他们有的违规执法，滥用职权；有的无视党纪国法，枉法裁判；有的专钻国家政策的空子，套取大量资金；有的采取虚报冒领，收入不入帐等多种手段，大肆贪污、受贿、挪用公款。他们的所作所为，在市民和群众中造成了极坏的影响，直接损坏了党和政府的形象，严重危及党群、干群关系，发展下去就有使市民、群众对党委、政府失去信心的危险。
２、直接影响到国企的深化改革，严重危及地区的稳定。深化国企改革是我市近三年的重点工作之一，确保地区稳定则是压倒一切的任务。在这历史变革的关键时期，我市的各级行政执法机关和农村基层组织的党员、干部只有勤政、廉政，时刻牢记“三个代表”的重要思想，处处为人民群众谋利益，才能取信于民，真正得到广大市民、群众的理解和支持，从而使我市的国企深化改革得以顺利进行。但是，广大市民，群众最为深恶痛绝的是那些贪官，乘国企改制之机贪赃枉法。正如有位职工在举报电话中说：“政府实行国企‘三联动’改革，职工、群众都能理解，但是，我们最不能容忍的是那些贪官在企业国有资产评估、审计过程中，恶意勾结、相互串通，侵吞国有资产，坑国家、坑职工、肥自己。”在我市农村，现阶段也有许多突出的矛盾和经济利益冲突，但只要我们在农村工作的党员干部廉洁自律，设身处地的为老百姓着想，为老百姓谋利益，即使发生一些矛盾和问题，也容易得到解决。但如果农村基层组织的干部、党员不能心系群众冷暖、万事为群众着想，一心只为自己非法谋取私利，那么就会激起群愤，激化矛盾。如我市原溧水县和风镇政府副书记兼建安公司经理刘大水，在１９９５年８月至１９９８年４月，不仅采取做假工资单报帐贪污公款５８万余元，而且非法吸收公众存款４８８万余元，用于非法经营和挥霍，引起群众强烈义愤，一时给当地政府制造了不小的麻烦，严重影响了社会稳定。
３、直接阻碍了我市城、乡的经济发展。行政执法机关正确履行行政审批、行政征收、行政许可、行政处罚等行政职责，是我市城镇、农村企业经济发展的重要条件。但是，如果行政执法机关人员不公正执法，滥用职权，也会直接损害企业的利益，阻碍经济的发展。如我市原国税局大厂分局税务事务所大厂分部主任张益明，于１９９８年９月至２０００年１２月期间，不但违法操作，不按规定执法，而且大搞贪污、受贿之事，先后利用职务之便，伙同他人采取税收不入账等手段，大肆侵吞公款８２８万元，行贿３８万元，使国家税收遭受巨大损失。而农村基层组织的党员干部则是群众奔小康的带头人、“领头羊”。但是，从我市近几年查办的案件看，有少数私心较重的党员干部，一旦手中掌握了权力，有的横行乡里、欺压百姓，有的千方百计为个人或小集团谋取私利，导致群众怨声载道，直接阻碍了当地经济建设和企业的发展。如我市原大厂区葛塘街道新村居委会书记杨玉庭，于１９９２年至１９９９年利用其全面管理本村生产、经营之便，先后收受他人财物折合人民币１５４万元，一度给该村的经济发展造成了较大的困难。
四、遏制行政执法机关和农村基层组织人员职务犯罪的对策
针对我市６年来查处的１２３件案件反映出来的特点和原因，笔者认为在新时期各单位应在以下几个方面不断加大工作力度，以防止和遏制职务犯罪的发生。
１、进一步加大政治教育的力度。思想是行动的先导，只有正确的思想才能导致正确的行动，全市行政执法机关和农村基层组织要充分吸取发案单位的经验教训，不断加强对所属党员、干部的党纪国法教育、职业道德教育以及勤政廉政教育，切实解除他们思想认识上的突出问题，帮助其牢固树立正确的世界观、人生观、价值观，筑牢拒腐防变的思想防线，过好改革关、权力关、金钱关、美女关，在社会主义市场经济的大潮中，自觉抵制各种不良社会风气和“糖弹”的袭击，永葆共产党员的先进性、人民干部的公仆心，做一个有益于党的事业和人民利益的好党员、好干部。
２、建立健全行政执法回访考察制度。一是要建立健全行政执法机关人员的依法执法制度。各行政执法部门要严格按照法律的规定、办事程序严格执法，以防止相互扯皮和执法的任意性。二是要建立健全行政执法的回访考察制度。各行政执法机关的纪检、监察部门要定期和不定期对本机关行政执法人员的执法情况进行回访考察，认真听取被执法单位和个人的意见，注意收集行政执法过程中的好人好事和职务犯罪线索，并有针对性的及时处理，以确保执法的公正性。
３、建立健全统一的财务管理制度。无论是行政执法机关和农村基层组织，均要有一整套完备的财务审批、财务管理制度。根据以往的经验教训，笔者认为，下一级单位的财会人员应由上一级主管部门配置，其人事关系、供给关系、组织关系均与下级单位脱钩，不受其单位领导和制约，只有这样，财会人员才能理直气壮地执行好财务规定，有效堵塞职务犯罪的漏洞。同时还要严格执行收支两条线的规定。上级主管部门和纪检、监察部门要定期进行财务检查，发现问题及时纠正，坚决取缔单位任何形式的“小金库”，并对今后仍然顶风设立“小金库”的单位主要领导进行重罚，触犯刑律的，要追究其法律责任。五是要建立健全办事公开、财务公开制度。推行财务公开的“阳光工程”，自觉接受群众的监督，切实防止职务犯罪的发生和蔓延。
４、进一步严格责任追究制度。在廉政建设和防止职务犯罪工作中，要认真坚持单位主要领导“一岗双责”制和“一把手”负总责制度。无论是行政执法机关还是农村基层组织的主要负责同志，要始终坚持把预防职务犯罪工作和生产经营放到同等重要的位置来抓。今后哪个单位由于不落实“一岗双责”制度而出现职务犯罪问题的，其上级主管部门和纪检、监察部门既要追究其单位责任人的责任，又要追究其单位“一把手”的责任。
５、进一步推行单位主要领导干部公开选举和离任审计制度。坚持和实行单位主要领导干部的公开选举和离任审计制度，对乡、镇二级机构人员预防职务犯罪尤为重要。笔者认为，要使这项制度真正落到实处，各农村基层组织既要坚持推行村民公开选举“村官”制度，又要认真纠正过去对乡、镇二级机构领导干部形式上实行多头管理，而实际上是多头不管的现象，还要严格执行领导干部离任审计制度，真正做到让村民选出自己最信任的“村官”，同时又让“村官”受到上级部门和制度的实实在在的监督和制约。
６、进一步加大打击职务犯罪的力度。实践证明，只有不断加大严厉打击职务犯罪的力度，才能剥夺犯罪分子再犯罪的资本，使其不能再犯罪；只有加大严厉打击职务犯罪的力度，才能对社会上少数不安定分子施以震慑力，使其不敢犯罪。同时，也只有不断加大打击职务犯罪的力度，才能教育、鼓舞广大人民群众自觉与职务犯罪行为作斗争，从而真正达到预防和减少行政执法机关和农村基层组织人员职务犯罪的目的。
题图摄影：陈国军
责任校对：黄建兵
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