（2003年12月22日）
这次全省基层依法治理工作经验交流会，是省委同意召开的一次重要会议。主要任务是：学习贯彻党的十六届三中全会和省委十届六次全会精神，紧紧围绕建设“法治江苏”的总目标，全面总结五年来全省基层依法治理工作，交流经验，表彰先进，研究部署当前和今后一个时期全省基层依法治理工作的目标和任务。省依法治省领导小组对开好这次会议十分重视，多次进行专题研究，并组织有关部门赴外省学习考察。省人大方之焯同志提交的到外省学习基层依法治理工作经验的考察报告，我看非常好，可以在一定范围内印发。外省有一些非常好的做法，确实值得我们在工作中认真借鉴。下面，我代表省委和省依法治省领导小组讲四点意见。
一、五年来全省基层依法治理工作的主要成效和经验 我省基层依法治理工作起步较早、成效明显。五年多来，在省委和省依法治省领导小组的领导下，全省乡（镇）、街道及城乡社区群众性自治组织、企事业单位，按照依法治省的总体部署，扎实开展各项依法治理工作，在加强基层政权和自治组织建设、落实依法行政和依法管理、扩大基层民主、深化普法教育、维护城乡基层社会稳定等方面做了大量工作，有力推动了基层民主法治建设和依法治省进程。主要表现在：
——基层广大干部群众法律意识和法治观念普遍增强。广泛开展形式多样、丰富多彩的法制宣传活动，一系列与人民群众生产生活密切相关的法律法规得到普及，广大群众依法维权、自觉履行法定义务的意识普遍增强，基层干部依法决策、依法办事、依法管理各种事务的能力有了明显提高。群众法治观念的增强促进了基层干部的依法管理能力和水平不断提高，基层干部依法行政、依法管理能力的提高又反过来进一步增强了基层群众的法律意识和法治观念。
——基层民主进一步扩大。乡（镇）、街道和社区自治组织普遍建立并实行了民主选举、民主决策、民主管理、民主监督，全省乡（镇）政务公开、村（居）务公开、财务公开广泛推行，群众自我管理、自我教育、自我服务、自我监督的机制不断优化，大大激发了广大群众的政治热情，调动了广大群众民主参与的积极性。
——基层组织建设和社会管理步入规范化、制度化轨道。各市、县（市、区）都制定了加强基层依法治理、推进基层民主法治建设的实施意见，村（居）民委员会制定了自治章程、村规民约和社区议事规则，基层民主决策制度、民主评议制度和各项公开制度逐步建立健全，有力促进了城乡基层各项工作的规范化、制度化。尤其是城市社区近年来在基层建设和社会管理方面取得了明确进展，工作不断规划化、制度化，在基层自治方面发挥着日益重要的作用。
——基层社会稳定工作得到进一步加强。各地普遍把基层依法治理与全民普法教育活动相结合，与解决基层难点、热点问题相结合，与完善社会治安综合治理、建设平安社区相结合，与建设社会主义精神文明相结合，不断提高基层法治化管理水平，有效促进和保障了城乡基层社会稳定。
——覆盖城乡基层的法律服务网络基本形成。全省乡（镇）、街道普遍建立和加强了法律服务所建设，基层人民调解网络基本建立，律师、公证、法律援助事业不断发展，法律服务水平不断提高，大大促进了城乡经济和社会的健康发展，维护了广大人民群众的合法权益。
五年多的基层依法治理的实践，加深了我们对基层依法治理工作的认识，积累了一些宝贵经验：
（一）只有坚持党的领导，基层依法治理工作才能健康发展。基层依法治理事关基层政权和自治组织建设，事关改革发展稳定大局，必须充分发挥各级党委的领导核心作用，总揽全局，协调各方，才能保证基层依法治理工作形成合力，深入推进。
（二）只有坚持人民当家作主，基层依法治理工作才能充满生机与活力。人民当家作主是社会主义民主政治的本质要求。只有充分发动群众，紧紧依靠群众的积极参与，推进基层民主法治建设，变“为民作主”为“由民作主”，基层依法治理工作才能充满生机与活力。
（三）只有紧紧围绕发展大局，基层依法治理工作才能获得强大动力。发展是我们党执政兴国的第一要务。基层依法治理工作只有坚持为发展服务，为大局服务，紧紧围绕改革开放和现代化建设的实际，努力为规范市场秩序、促进依法经营、保障公民合法权益创造良好的法治环境，才能获得持久不衰的发展动力。
（四）只有注重解决群众关心的热点、难点问题，基层依法治理工作才能得到人民群众的衷心拥护。基层依法治理的根本落脚点是维护群众利益。只有充分发挥人民群众的主体作用，针对群众普遍关心的热点、难点问题进行专项治理，顺从民意，取信于民，基层依法治理工作才能有广泛而深厚的群众基础。
我省的基层依法治理工作虽然取得了长足的进展，但总体上还处在探索中的发展阶段。对照党的十六大、十六届三中全会关于完善社会主义市场经济体制，推进社会主义政治文明建设，坚持以人为本、执政为民，促进经济、社会和人的全面协调发展的精神以及建设法治江苏的目标要求，还有很大差距。突出的表现是：对基层依法治理重要性和紧迫性的认识有待于进一步深化；基层干部依法决策、依法办事的自觉性和能力有待于进一步加强；公民的整体法律素质有待于进一步提高。对这些问题我们要有清醒的认识，并在今后的工作中切实加以解决，努力推动基层依法治理工作迈上一个新的台阶。
5年来取得的成绩要充分肯定，但也不能估计过高。要看到我们在工作中存在的不足和差距。基层依法治理工作是长期的、艰巨的、复杂的工作。近来我们出现的大量的人民内部矛盾，特别是农村土地征用、城市拆迁安置、司法不公的问题，以及今年出现的一系列的群体性事件等，都说明我们基层依法治理工作中还存在很多问题和不足。有的地方在农村土地征拨中不按法办事，补偿不到位，严重侵害了群众利益。有的靠行政命令、长官意志办事，很容量激发矛盾，容易出现不稳定的因素。所以，我们对基层依法治理工作所取得的成绩还不能估计过高。
二、充分认识加强基层依法治理工作的重要意义
不久前召开的省委十届六次会议，认真贯彻落实党的十六大和十六届三中全会精神，全面把握 “五个统筹”、“五个坚持”的要求，对我省的深化改革作出了全面部署。进一步加强基层依法治理，不断促进基层民主法治建设，对于实现深化改革的目标，加快推进“两个率先”进程具有十分重要的意义。我们要认真学习领会党的十六届三中全会和省委十届六次全会精神，在以下几个方面深化认识。
（一）加强基层依法治理，是贯彻“三个代表”重要思想的具体体现。立党为公、执政为民，是贯彻“三个代表”重要思想的本质要求。基层依法治理是贯彻依法治国方略、推进依法治省进程的重要内容，是社会主义政治文明建设的重要基础，是实现好、维护好、发展好人民群众根本利益的重要保障。加强基层依法治理的过程，就是落实立党为公、执政为民的具体实践过程，就是贯彻“三个代表”重要思想的具体体现。
（二）加强基层依法治理，是建设法治江苏、保障“两个率先”的重要基础。通过健全立法、公正司法、依法行政、依法监督、普法教育、纠正违法等举措，逐步实现我省政治、经济和社会生活的法治化，努力建设人人知法守法、各方依法办事的法治江苏，既是“两个率先”的应有目标，又是“两个率先”的重要保障。基层是社情民意的综合反映地、民众利益的直接汇集地。只有基层的依法治理搞好了，依法治省才能有坚实可靠的基础。随着我国政治、经济、社会的不断发展，基层组织在实现社会服务功能方面的作用日益显现和突出。加强基层依法治理，推进城乡社区民主法治建设，就是顺应这一趋势，推进依法治省，建设法治江苏，为“两个率先”提供保障的重要基础工程。
（三）加强基层依法治理，是增强基层政权和自治组织凝聚力战斗力的重要手段。党的基层组织是党的全部工作和战斗力的基础。扩大基层民主，是发展社会主义民主的基础性工作。加强基层依法治理，有助于基层政权组织严格依法行政、依法管理，不断提高基层干部依法决策、依法办事水平，为群众提供优质高效的服务；有助于完善基层自治组织民主选举、民主决策、民主管理、民主监督的各项制度，实行村务公开和居民事务公开，推进村民、居民自治组织的制度化规范化建设。
（四）加强基层依法治理，是建设“平安江苏”、维护社会稳定的重要举措。基层稳定是社会稳定的基础和关键。随着改革的不断深化，各种利益冲突、矛盾纠纷不断增多。解决这些发展中的问题，既需要运用经济的、行政的手段，更需要运用法律的手段。加强基层依法治理，畅通广大群众参与管理国家经济社会事务的渠道，依法调节各种社会关系，维护人民群众的合法权益，有利于及时将不安定因素化解在基层、消除在萌芽状态，从而为营造和谐稳定的社会环境，建设“平安江苏”奠定坚实基础。
三、进一步明确基层依法治理工作的目标和任务
建设法治江苏，是我省推进依法治省的战略目标，加强基层依法治理工作，必须紧紧围绕建设法治江苏的总目标来进行。按照这个总目标，当前和今后一个时期全省加强基层依法治理工作的总体要求是：以邓小平理论和“三个代表”重要思想为指导，全面贯彻落实党的十六大和十六届三中全会精神，坚持党的领导、人民当家作主和依法治国有机结合，立足发展经济和服务百姓，不断扩大基层民主，大力加强基层政权和自治组织制度化、规范化建设，继续深化全民普法教育，不断提高广大群众的法律素质，切实增强基层干部的法治观念和依法办事能力，加快推进基层民主法治建设，为建设法治江苏奠定坚实的基础。
具体工作目标是：到2005年，全省乡（镇）政务公开全面推进，乡（镇）政府依法行政、廉洁诚信、高效透明；基层自治组织建设进一步规范化、制度化，自治功能进一步完善，民主选举、民主决策、民主管理、民主监督制度不断健全，村（居）务公开、财务公开全面落实；职工代表大会制度得到进一步巩固，厂务公开普遍落实；依法治校不断深入，校务公开全面深化；法制宣传教育实现制度化、经常化和阵地网络化，基层干部群众的法律意识和法治素养明显提高；基层法律服务和法律援助体系逐步完善，人民群众的合法权益得到切实有效的维护；城乡社区民主法治环境有较大改善，省、市、县（市、区）三级“民主法治示范村、民主法治示范社区”达到30%。
实现这一目标，必须着重抓好以下几项工作：
（一）大力推进基层民主政治建设，保证人民群众真正当家作主。基层依法治理的实质是民主法治，核心就是“四民主”、“两公开”。“四民主”中，民主选举是前提。民主选举是村（居）民自治的基础，也是推动城乡自治组织规范化建设的有效途径。要在不断完善村、居“直选”的基础上稳步扩大乡镇“直选”试点，通过直接选举，选出人民群众的“放心人”。乡镇直选方面宿迁市还是做得很好的。民主决策是关键。要进一步建立健全规范的民主决策制度、民主议事程序，明确村（居）民委员会、村（居）民代表大会的职责、议事范围和议事程序，凡是涉及村（居）民利益的重要事项都要提请村（居）民代表大会讨论决定。民主管理是抓手。要依法立制，以制管理，不断完善各项民主自治制度，注重针对性和可操作性，充分调动村（居）民参与民主管理的积极性，把广大村（居）民紧紧地团结在基层自治组织的周围，形成自我教育、自我服务、自我管理、自我监督的良好局面。民主监督是保障。要以“两公开”即村（居）务公开、财务公开为主要内容，进一步加大监督力度，以监督促公开、促民主，真正变“为民作主”为“由民作主”。
（二）全面推进乡（镇）、街道政务公开，不断提高基层法治化管理水平。乡（镇）、街道担负着繁重的行政管理和执法职能。随着行政管理体制改革的不断深入和管理重心下移，越来越多的管理权、执法权下放到乡（镇）、街道。乡（镇）、街道政权组织也从过去强调行政管制逐步转向公共服务。这对基层政权组织依法行政、依法管理、依法办事提出了新的要求。提高基层政权法治化水平，关键是全面推进乡（镇）、街道政务公开，以公开促管理，以公开促执法，以公开促公正。要在党委的统一领导下，依法建章立制，严格检查监督，规范权力行使。要组织执法人员、行政管理人员学习法律知识，强化公开、透明、法治理念，提高行政执法和管理水平，增强基层政府的诚信度和公信力。要狠抓执法责任制、过错责任追究制、公示制、评议考核制等各项制度的落实，以严格的制度保证政务公开的落实。
（三）进一步加强基层社会治安综合治理，确保城乡基层社会稳定。创建“平安江苏”，维护社会稳定是加强基层依法治理的一项重要内容。要进一步加强社会治安综合治理，依法预防和打击各种刑事犯罪活动。要通过基层依法治理，为矛盾和纠纷当事人和弱势群体提供法律帮助，引导他们依法办事，通过法律渠道维护权益、解决问题，要建立“大调解”的工作机制，通过大排查、大调解，及时掌握社情动态，力争做到早发现、早报告、早控制、早解决。我看到省信访局的一期简报，就是律师参与群众信访。律师在信访工作中发挥了非常好的作用，提高了信访群众的法治观念，使其依法信访，同时帮助信访群众在法律范围内及时解决问题。这个做法非常好，也很成功。要把解决当前城乡基层人民内部矛盾和热点、焦点作为加强基层依法治理的当务之急切实抓好，努力维护社会稳定和基层的安宁。
（四）深化全民普法教育，努力提高社区群众特别是基层干部的法律素质。法制宣传教育是提高公民法律素质的根本性措施，也是加强基层依法治理的重要前提。要突出民主宪政的普及宣传。把普及宪法知识和民主宪政理念放在“四五”普法的首位，增强全民的宪政意识，使广大干部群众尤其是各级领导干部真正树立宪法至上、依宪治国意识，提高自觉遵守宪法、维护宪法权威的自觉性。要加强《江苏省法制宣传教育条例》的宣传，强化法制宣传工作意识，突出抓好领导干部和青少年的法制宣传教育。要按照省人大常委会通过的《关于对提请任命人员进行任前法律知识考试的办法》的要求，加强基层干部学法用法的培训，进一步强化基层干部学法用法的自觉性和依法行政水平。要不断加大青少年法制教育力度，增强青少年的法律意识和法制观念，切实维护好青少年合法权益，预防和减少青少年违法犯罪。要注意围绕人民群众关注的热点、难点问题进行普法，增强法制宣传教育的针对性和实效性。
（五）积极开展“民主法治示范村”和“民主法治示范社区”创建活动，全面提高城乡社区民主法治程度。根据中央和省委关于完善基层群众性自治组织，发挥城乡社区自我管理、自我服务功能，进一步扩大基层民主的要求，今年10月份，省依法治省领导小组办公室、省司法厅、省民政厅下发了《关于开展“民主法治示范村”和“民主法治示范社区”创建活动的通知》。要求通过开展创建活动，深入推进基层民主法治建设，切实把依法治国、依法治省落实到基层。这是加强基层依法治理工作的一个有效载体。各地各部门要在党委、政府的领导下，结合本地实际扎扎实实地开展好创建活动。要建立健全以职工代表大会为基本形式的企事业单位民主决策和管理制度，促进厂务公开，加强企业的诚信和依法经营制度建设；要开展依法治校、以德育人活动，切实加强对教师和学生的法律知识教育，为国家培养合格的守法公民；要以法律和各项服务进社区活动为载体，不断调动和激发社区群众自我教育、自我管理、自我服务、自我监督的积极性，促进基层民主法治建设。
四、切实提高领导基层依法治理工作的水平
基层依法治理，是事关基层政权和自治组织建设，关系改革发展稳定大局的一项综合性系统工程，也是推进依法治省、建设法治江苏的基础。只有发挥党委领导核心作用，才能总揽全局、综合协调，凝聚各方力量，形成整体推进的合力。我们要进一步解放思想，开拓创新，积极探索搞好基层依法治理工作的新思路、新途径、新办法，不断推动基层依法治理工作迈上新台阶。
一要切实加强对基层依法治理工作的组织领导。各级党委要充分认识加强基层依法治理的重要意义，真正把工作摆上重要议事日程，切实加强领导，进一步建立健全党委统一领导、全社会共同参与的工作格局。各地、各部门要根据省委和依法治省领导小组的要求，认真分析本地区、本部门现状，明确加强基层依法治理工作的目标和任务，采取切实有效措施，真正把任务落到实处。各级依法治理领导小组要加强办事机构建设，切实履行好工作职责。各级依法治理领导小组及其办公室要搞好调查研究，加强对工作的组织、协调、指导和督促，制定切实有效、科学规范、可操作性强的实施方案，积极拓展推进基层依法治理工作的新形式、新途径，不断提高指导工作的水平。
二要努力探索具有本地特色的基层依法治理工作的新路子。我省区域经济社会发展水平很不平衡，基层依法治理工作只有从当地实际出发，才能收到实实在在的成效。各地要立足实际，解放思想，改革创新，善于发掘自身的优势，积极探索具有当地特色的基层依法治理工作的新思路、新举措。尤其是经济欠发达地区，更要善于通过体制机制创新，不断摸索新经验，努力提高基层依法治理水平。
三要认真做好典型引路，以点带面工作。这次会上各地交流的经验，都是在具体实践中摸索总结出来的，具有很强的现实针对性、操作性和指导性。要注意宣传推广好这些经验，坚持抓点促面，运用典型推动面上的工作。要注意把典型经验与本地实际紧密结合，有所取舍，有所创新，在借鉴他人的基础上创造更多的新经验、新办法，推动全省的基层依法治理工作再上新水平。
四要深入开展调查研究。基层依法治理工作是一项理论性与实践性都很强的工作，值得探讨研究的领域有很多。比如创新工作载体的问题，从理论与实践上进一步明确村党支部与村委会的关系问题，完善基层民主选举，扩大直选试点的问题，提高村务公开、民主决策的质量问题，解决社区居委会工作人财物的保障问题，等等。这些都需要我们深入调查研究，在工作中不断探索总结，寻找对策。
五要努力形成基层依法治理工作的合力。要从责任分解入手，把任务分解落实到各部门，解决好部门之间的分工协作问题。要充分发挥人大及其常委会在依法治理工作中的重要作用，加快落实社区自治、推进基层民主法治建设的立法，切实加强对推进基层依法治理工作的监督。民政部门在基层民主法治建设中负有重要责任，是基层依法治理的主要责任部门，必须充分发挥好职能作用。司法、经贸、教育等部门都要充分发挥职能优势，明确各自任务，加强配合，抓好重点工作。要充分发挥新闻媒体的作用，加大宣传力度，努力营造基层依法治理工作的良好氛围。
加强基层依法治理，任务十分繁重。让我们紧密团结在以胡锦涛同志为总书记的党中央周围，在“三个代表”重要思想指引下，解放思想，与时俱进，开拓创新，大胆实践，努力开创我省基层依法治理工作的新局面，为建设法治江苏、保障“两个率先”做出新的更大的贡献！
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