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| 贯彻十六大精神 完善村民自治健全村党织领导的充满活力的村民自治机制 |
| ——民政部副部长李学举在全国农村基层民主法制建设电视电话会议上的讲话 |
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| http://www.yfzs.gov.cn/ 2004-08-06 09:31:26 |
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(2003年1月10日)
同志们：
十年前，司法部、民政部等部门在山东省章丘联合召开了“依法治村、民主管理”的会议。今天，我们两个部门又联合召开电视电话会议。下面，我就贯彻落实党的十六大精神，完善村民自治，健全村党组织领导的充满活力的村民自治机制问题，讲三点意见。
一、深入学习十六大精神，切实提高对完善村民自治必要性和重要性的认识
在农村基层，实行村民自治，由村民群众依法办理自己的事情，这是我们党总结历史经验，顺应形势发展而作出的重要决策。从二十世纪七十年代末、八十年代初村委会的产生，到1982年《宪法》明确村委会的法律地位；从1985年村委会在全国农村普遍建立，到1988年6月1日《村委会组织法》的试行；从1998年11月4日《村委会组织法》修订并正式颁布，到目前这部法律的普遍贯彻实施，二十多年来，以民主选举、民主决策、民主管理、民主监督为基本内容的村民自治得到长足发展。目前，自治组织不断加强，自
治活动步入规范，自治制度初步完善，自治权利日益落实。村民自治已经成为发展社会主义民主政治，建设社会主义政治文明的重要内容，日益显示出巨大的政治优势。党的十六大确立了全面建设小康社会，开创中国特色社会主义事业新局面的奋斗目标和行动纲领。在推进政治建设和政治体制改革方面，十六大突出强调了扩大基层民主对发展社会主义民主的基础性作用，并提出要“完善村民自治，健全村党组织领导的充满活力的村民自治机制”，这是对新时期农村基层民主政治建设的新要求。我们要深刻理解，充分认识完善村民自治、健全村民自治机制的必要性和重要性。
第一，完善村民自治是实现全面建设小康社会奋斗目标的重要内容。党的十六大报告对全面建设小康社会的奋斗目标进行了系统阐述，其中关于政治建设的奋斗目标是，“社会主义民主更加完善，社会主义法制更加完备，依法治国基本方略得到全面落实，人民的政治、经济和文化权益得到切实尊重和保障。基层民主更加健全，社会秩序良好，人民安居乐业。”要实现这一目标，离不开村民自治的推进和完善。扩大基层民主，是发展社会主义民主的基础性工作，村民自治又是基层民主的重要内容。只有基础性工作牢固，整个国家的民主法制建设才具有坚实的基础。也只有村民自治工作做好了，亿万农民群众才能在民主的实践中，积累民主的经验，提高民主的素质，才能一步步实现民主法制建设的目标，最终实现全面建设小康社会的奋斗目标。
第二，完善村民自治是全面贯彻“三个代表”重要思想的客观需要。“三个代表”重要思想，是我们推进各项工作的指导思想，也是完善村民自治、健全村民自治机制的思想指导、行动指南。村民自治是我们党领导亿万农民群众建设有中国特色社会主义民主政治的伟大创造，是我们党和国家的一项既定方针政策。实践证明，村民自治是政治上保障和实现农民民主权利的制度化途径，是农村干部受教育、群众得实惠的有效措施。把村民自治法规贯彻落实好，把村民自治制度完善好，把村民自治机制健全好，才能把村级组织的作用发挥好，才能实现和维护好农民群众的民主权利，充分调动农民群众的积极性，把党的方针政策转变为亿万农民群众的实际行动，才能真正代表和实现最广大农民群众的根本利益，“三个代表”重要思想才能真正在农村基层得到全面贯彻。
第三，完善村民自治是加强农村社会管理、推进农村政治文明建设的必然要求。经过多年的努力，以民主选举、民主决策、民主管理、民主监督为主要内容的村民自治制度已经成为农村社会管理的一项基本制度。但由于村民自治是一项新生事物，在运行过程中难免与传统的思维、观念、方法发生碰撞和摩擦，无论是干部还是群众都需要有一个逐步适应的过程，村民自治的各项制度也需要一个不断完善的过程。因此，加强农村基层民主法制建设，必须不断完善村民自治制度，健全村民自治机制，使这种制度和机制既能保证和体现党的领导，又能充满活力，既能发挥村党组织的领导核心作用，又能体现村民当家作主，把坚持党的领导、充分发扬民主和严格依法办事有机统一起来，使农村各项事务的管理纳人健康规范的轨道，逐步实现参与有秩序、决策有程序、理事有章法、监督有成效，为在农村推进社会主义政治文明奠定坚实的基础。
总之，扩大基层民主，完善村民自治，健全村党组织领导的充满活力的村民自治机制，是全面建设小康社会的重要内容，是全面贯彻“三个代表”思想的重要体现，是实施依法治国方略的基础工程，是社会主义政治文明的重要组成部分。我们一定要提高认识，统一思想，认真把十六大作出的这一重大决策贯彻落实好。
二、按照十六大的精神，进一步明确完善村民自治的总体要求
党的十六大对扩大基层民主，完善村民自治提出了纲领性意见：一是在奋斗目标上，明确要求“基层民主更加健全，社会秩序良好，人民安居乐业”。二是在工作部署上，明确提出“扩大基层民主，是发展社会主义民主的基础性工作”，明确要求“完善村民自治，健全村党组织领导的充满活力的村民自治机制”。三是在工作内容上，强调要“健全基层自治组织和民主管理制度，完善公开办事制度，保证人民群众依法直接行使民主权利，管理基层公共事务和公
益事业，对干部实行民主监督”。四是在政治保证上，要求“加强以村党组织为核心的村级组织配套建设，探索让干部经常受教育、使农民长期得实惠的有效途径”。
根据党的十六大精神，当前及今后一个时期完善村民自治的总体要求是：以“三个代表”重要思想和十六大精神为指导，认真贯彻《中国共产党农村基层组织工作条例》和《中华人民共和国村委会组织法》，着眼于发挥村民自治的政治优势，不断调动农民的积极性、创造性，保证农民在基层的经济、政治、文化和其他社会事务中当家作主；着眼于村民自治的完善，不断提高制度化、规范化、程序化水平，保证村民自治在法治轨道上积极稳妥地推进；着眼于健全村党组织领导的充满活力的村民自治机制，规范村内重大事务的民主决策和管理程序，巩固党在农村的领导地位和执政基础。要以制度建设为重点，以健全机制为主线，以扩大农村基层民主为目标，推动村民自治在目前全面推进的基础上，向着自治组织更加健全，自治活动更加规范，自治制度更加完善，自治观念更加健康，自治成效更加显著的方向转变，努力为建设农村社会主义政治文明，实现全面建设小康社会的目标作出贡献。
为实现上述总体要求，在实际工作中，必须牢牢把握好以下原则：
第一，要坚持党的领导。党的领导是人民当家作主和依法治国的根本保证。不懂得党的领导的重要性，就不懂得社会主义民主的真谛，就不能把握社会主义民主政治建设的方向。要把党的领导、人民当家作主和依法治国有机统一起来，不折不扣地执行党在农村的基本政策，把党的领导贯穿于村民自治的各项工作之中。
要保证村党组织在村级民主选举中的领导核心作用。村党组织要在选举前做好宣传动员工作，在选举中把握正确方向。党支部领导班子成员应通过合法程序，进入村民选举委员会，主持选举委员会的工作。党支部成员和普通党员，要积极参加村委会选举、村民小组组长选举、村民代表选举。要监督村民选举委员会认真执行法律法规，认真细致地做好选举的各项工作，带头抵制各种违法行为。
要保证村党组织在村级重大事务民主决策中的领导核心作用。村党组织要组织村民委员会和村民依法建立和完善村民会议和村民代表会议制度，完善村民自治章程和村规民约，规范村务公开特别是财务公开制度，加强民主监督，保障村民当家作主的权利。要建立和完善民主决策程序，召集党内会议和支部委员会、党支部和村委会联席会议，在民主协商基础上对村级重大事务进行决策。要在贯彻党的路线方针政策，履行公民义务，执行村民会议决定或村民代表会议决定上，发挥党员的先锋模范作用。
要保证村党组织在日常村务管理和民主监督中的领导核心作用。村党组织要积极组织村民民主制定村务管理的各项规章制度。广泛听取群众意见，在涉及群众切实利益问题上，按大多数群众的意见办理。要组织党员和群众监督村委会对村民会议或村民代表会议决定的实施情况。要教育村委会成员增强党的领导观念，村委会要自觉接受村党组织的领导和村民的监督，依法开展工作。
第二，要坚持人民当家作主。人民当家作主是社会主义民主政治的本质要求，也是村民自治的核心和精髓。没有在法律法规范围内的充分民主，没有群众对基层公共事务和公益事业管理权利，村民自治就没有生机和活力。在民主选举活动中，要尊重和保障村民的推选权、选举权、提名权、投票权和罢免权。在村级重大事务民主决策和管理中，要落实村民群众的知情权、决策权、管理权、监督权。党的政策要交给群众，重大事情要告知村民；涉及村民切身利益的事情必需通过村民会议或村民代表会议，由群众民主决策；日常村务管理要让村民参与；村务的运作过程要向村民公开，接受村民监督。要保护村民管理基层公共事务和公益事业的积极性，最广泛地动员和组织村民群众开展基层民主实践，在实践中提高自我
管理、自我教育、自我服务、自我监督的水平。要尊重村民的首创精神，及时总结和推广有利于村民当家作主的好经验，完善村民当家作主的各项制度。
第三，要坚持依法治国。依法治国是党领导人民治理国家的基本方略。村民自治的实践反复证明，依法办事则安，违法而行则乱。要加强法制宣传教育，增强农村干部群众的法治观念，提高依法办事能力。村级组织和全体村民，都要在法律许可的范围内活动，不允许有超越宪法和法律的特权。村级组织及村民会议、村民代表会议所做的每一决定、决议，都不得与党的路线方针政策和宪法、法律、法规相抵触；村民自治章程、村规民约等规约，不得有侵犯村氓人身权利、民主权利和合法财产权利的内容。要依法建制、以制治村，逐步把农村的各项事务纳入依法管理的轨道，不断提高农村的法治化管理水平。村干部要带头执行村级重大事务民主决策程序和管理制度；村民既应享受民主权利，也要履行应尽的义务，不断培育权利义务一致的法治观念。要不断完善保障农民直接行使民主权利的法律法规和规章制度。坚持有法可依、有法必依、执法必严、违法必纠，坚决查处破坏农村基层民主法制建设的各种行为。
第四，要坚持服务农村工作大局。发展是我们党执政兴国的第一要务。建设现代农业，发展农村经济，增加农民收入，是农村全面建设小康社会的重大任务。农村的一切政策都要围绕加快农村生产力发展这个中心，为增强农村经济活力服务。村民自治也必须毫无例外地服从、服务于这个大局，积极促进农村各经济主体依照市场规则进行公平合理的合作与竞争。依法规范农村各种利益关系，正确处理各种矛盾纠纷。加强农村的思想道德教育和法制教育，坚持法治与德治相结合，促进农村经济社会发展和精神文明建设。
三、采取有效措施，把完善村民自治、健全村党组织领导的充满活力的村民自治机制的任务落到实处
扩大农村基层民主，完善村民自治，健全村党组织领导的充满活力的村民自治机制，是一项系统工程，涉及农村工作的方方面面，需要多方面的共同努力。
第一，健全村民自治组织体系，在发挥村民自治组织作用方面取得新进展。村民自治组织是村民自治运行的载体。完善村民自治，首先要发挥好村民自治组织的作用。一是健全以村委会、村民会议、村民代表会议、村民小组为主体的村民自治组织体系。村委会及其他需要选举产生的村民自治组织，都要根据国家的法律法规，按期实行民主选举。凡没有建立上述村民自治组织的农村，都要尽快依照法律法规建立起来；已经建立的，要不断巩固，改善结构，提高效能。要把难点村、困难村、各种矛盾突出的村，作为村民自治组织建设的重点。要积极稳妥地解决好城镇化进程中“村改居”问题，防止基层组织建设上出现“真空”和缺位现象。二是要明确职责，促进村民自治组织进一步发挥作用。村委会要进一步贯彻好党和国家的方针政策以及法律、法规，按照村民会议或村民代表会议的决议，办理本村公共事务和公益事业，调解民间纠纷，协助维护社会治安，向人民政府反映村民的意见、要求和提出建议。村民会议和村民代表会议，是村民直接行使民主权利或代表村民行使民主权利的决策、监督组织机构，对村级重大事务具有建制权、决策权、管理权和监督权。村民小组是村委会下属的一个自治单位，是联系村民与村委会的桥梁和纽带。各种村民自治组织都是以村民为主体，都要在履行法定职责，完善工作制度，组织群众、团结群众、服务群众、维护群众利益上，有新的改进；在增强凝聚力、向心力上，有新的提高。对软弱涣散的村民自治组织，要依照法律法规及时进行调整。三是正确处理好村委会与乡镇政府和村党组织之间的关系，形成搞好村民自治新的更大合力。乡镇政府对村委会的工作给予指导、支持和帮助，同时，也必须强调，村委会不能因为和乡镇政府没有行政隶属关系，就不接受乡镇政府的指导，不履行法定的义务。村党组织是全村各种组织和各项工作的领导核心。要进一步理顺村党组织与村委会的工作关系，在增强团结协作上取得新进展。要加强对村委会成员的教育，帮助村委会成员牢固树立党的观念，自觉接受村党组织的领导，共同把以村党组织为核心的村级组织建设成为贯彻“三个代表”重要思想的组织者、推动者和实践者。
第二，完善村民自治制度体系，在落实农民当家作主民主权利上取得新进展。完善的村民自治制度，是健全村党组织领导的充满活力的村民自治机制的重要方面。今后一个时期，完善村民自治制度要在以下三个环节上下大功夫：一是积极推进制度创新。创新就是要不断解放思想、实事求是、与时俱进。村民自治发展到今天，我们虽然有了法律法规规定，但与实践的需要还有很大的差距，比如，村民选举委员会的推选程序、村委会成员的罢免程序、新旧村委会班子工作交接程序、村级重大事务民主决策程序、村民代表会议议事程序等亟待创新。特别是随着改革开放和社会主义市场经济的发展，农村社会发展中将会出现许多新情况、新问题，我们只有不断创新，不断创造和完善农民群众当家作主的新形式，扩大农民群众有序的政治参与，才能使村民自治制度体现时代性，把握规律性，富于创造性。二是切实抓好制度完善。制度需要通过实践来完善，其效果也需要实践来检验。当前，要把村民自治制度完善的重点，放在村级民主决策、民主管理和民主监督上，使村民自治的“四个民主”配套协调发展。要明确涉及村民利益或村民群众普遍关心事项的范围；完善村党组织召集、书记主持的党组织和村委会联席会议制度；完善村民会议和村民代表会议制度；完善村级财务民主管理制度；完善公章使用和管理制度；完善对村级组织和干部进行民主评议的制度；完善村务公开、财务公开制度；完善村干部离任和审计制度；完善村民自治章程和村规民约制度。只有制度健全了，完善了，农民才有积极性，村民自治才能有长久的活力。三是认真做好制度落实。好的制度，要靠落实才能见成效。近年来，各地在推进村民自治工作中还是下了不少功夫，不管是村级民主选举，还是村级民主决策、民主管理、民主监督，都建立了许多好的制度，但也存在制度流于形式的问题。因此，我们要在抓制度创新、制度完善的同时，一刻也不能放松抓好制度的落实工作。通过制度创新、制度完善和制度落实，确保“四个民主”的落实：建立公开、公正、公平的选人用人机制，保证村民群众的选人用人权，落实民主选举；建立议事决策机制，保证村民群众对村级重大事务的讨论决定权，落实民主决策；建立日常村务参与机制，解决有章理事、有序办事，保证村民群众的参与管理权，落实民主管理；建立监督评议机制，保证村民和村民代表对村务实行事前、事中、事后的评议监督权，落实民主监督。
第三，规范村民自治实践活动，在提高村民民主素质方面取得新进展。村民自治实践活动，是创新完善村民自治制度的本源，是检验村民自治制度成效的标准，是村民学会行使民主权利，提高当家作主本领的前提。规范的村民自治实践活动，对完善村民自治，健全村党组织领导的充满活力的村民自治机制，意义重大。今后要围绕以下三方面来进一步规范村民自治实践活动。一是依法开展实践活动。村民自治活动中，法定的程序不能变，规定的步骤不能少，不能怕麻烦、图省事，更不能走过场。村委会等村民自治组织届满时，要及时进行换届选举。村委会要定期向村民会议、村民代表会议报告工作，接受村民的监督。村民会议、村民代表会议要及时或定期举行会议，讨论决定涉及村民利益的重大事情。村务、财务必须及时公开。依法查处村民自治活动中各种违法行为。二是尊重村民群众的主体地位和民主权利。村民自治不是少数人自治，也不是几个村干部自治，村民自治的主体是亿万村民群众。要坚决纠正以群众觉悟低、文化水平低为借口，不让群众参与村级重大事务决策和管理的现象。最广泛地动员和组织村民群众参与村级民主实践活动，使他们在实践中学会正确行使民主权利，提高自我管理、自我教育、自我服务，自我约束的能力。对村民群众在村级民主实践活动中暴露的不足和问题，要用历史、发展、辩证的观点来看待，要区分主流与支流、普遍与个别，满腔热情地帮助他们，引导他们，用发展的办法解决前进中遇到的问题。三是把村民自治实践活霸与农村其它工作相结合，提高整体效果。农村村民自治实践活动要与农村经济建设的中心任务相结合；与税费改革，减轻农民负担工作相结合；与党的基层组织建设工作相结合；与普法宣传和精神文明建设相结合；与县乡机构改革，推行政务公开相结合；与农村社会治安综合治理工作相结合，要善于在结合上做文章，在结合上下功夫，把村民自治实践融人各项农村工作之中，使之相得益彰，相互促进，提高实效。
第四，培育健康的村民自治观念，在增强民主法制意识方面取得新进展。村民自治观念，是村民自治机制的重要组成因素。它虽然是观念形态的东西，但对村民自治的组织建设，对村民自治的制度完善，对村民自治的实践活动，都会产生重大影响。十六大提出的完善村民自治，健全村党组织领导的充满活力的村民自治机制这一历史任务，要求我们必须进一步重视培育健康的村民自治观念。一是要大力培养和牢固树立坚持党的领导、依法办事和充分发扬民主有机统一结合的观念。在村民自治中，坚持党的领导是关键，发扬民主是基础，依法办事是保障。只有坚持党的领导，才能使村民自治沿着正确的方向健康发展，保障村民民主权利的法律法规才能不断完善；只有坚持依法办事，才能巩固党的领导，减少和防止工作上的随意性、盲目性，保证村民自治的顺利进行；只有发扬民主，才能体现坚持党的领导的宗旨和目的，才能使依法办事具有坚实的群众基础。二是要大力培养和牢固树立权利义务相一致的观念。任何村民都享有依法规定的权利，同时，也必须履行依法应尽的义务，不可以只享有权利而不履行义务。因此，在村民自治工作中，要积极引导村民学法、懂法，了解自己的权利，依法维护自己的权利，同时，自觉守法，依法履行作为村民在上缴国家税费、服兵役、计划生育、维护集体财产、执行村民会议决定、遵守村民自治章程等方面的义务。要坚决纠正那些认为农村实行自治了，可以不受约束，想怎么干就怎么干的错误认识。三是要大力培养和树立主人翁的观念。目前，农村有的地方村民不愿意参加村内的自治活动。如有的选举村委会时不参加，或不珍惜自己的民主权利；有的在决策村内重大事务时，不发表意见；有的对依法应当完成的任务也不积极完成。这些现象都与村民的主人翁地位和称号不相匹配。因此，要通过多种形式加强民主法制教育，使大家认识到建设美好家园，创造幸福生活，终究要靠农民群众自己。
同志们，党的十六大已为我们描绘了壮美的蓝图。现在的关键是，要按照十六大的要求，围绕主题，把握灵魂，狠抓落实。民政部门是负责农村基层政权建设和村民自治工作的职能部门，在推进农村基层民主法制建设上肩负着重要责任。多年来民政部门在各级党委、政府的领导下，认真履行职责，在依法推进村民自治，促进农村基层民主发展上，做出了努力，做出了贡献。春节将至，我代表民政部向地方各级民政部门尤其是基层民政部门的同志们，表示节日的祝贺和亲切问候!多年来，农村村民自治工作得到了各级党委、人大、政府、政协的高度重视，得到了组织、宣传、司法、农业等部门和新闻媒体的大力支持，借此机会，我也代表民政部表示衷心感谢！
2003年，是全面贯彻落实十六大精神的第一年，做好今年的各项工作，争取一个良好的开局，具有特别重要的意义。让我们紧密团结在以胡锦涛为总书记的党中央周围，全面贯彻“三个代表”重要思想，始终牢记“两个务必”，一心为民，进一步加强农村基层民主法制建设，为全面建设小康社会作出新的贡献!
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