立法须超越政策框框

作者：秋风来源：Star.news.sohu.com 2005年6月21日10:36

2005-06-21 22:00:10 南方都市报

　　即将举行的十届全国人大常委会第十六次会议，将对社会广为关注的《物权法草案》进行第三次审议。不过，对于这部法律，立法机关与学术界迄今仍然存在较大分歧。从2002年12月的第一次送审稿、2004年

　　10月的第二次送审稿，到现在的三审稿，《物权法》每一版都有非常重大的变化。这也从一个侧面说明了法案起草者对于法律条文没有十分的把握，因而容易受到各方意见的影响。

　　有专家指出，条文行文变化的背后，既有学术观点的分歧，也涉及到政策问题和意识形态问题，或者涉及到更为广泛的宪法与法律问题。要解决这些问题需要特别的勇气，也需要全社会的共识。据此，人们会怀疑，在这些问题没有得到妥善解决之前，是否非得匆忙通过《物权法》？

　　改革开放以来，中国的社会治理开始走上法治轨道。为此，立法机构制定了大量法律。面对无所不在的法律空白，这些立法活动具有补课性质，也因此几乎都留下了急就章的痕迹。很多法律没用上几年，就得拿回来重新修订。

　　法律，甚至包括宪法之所以频繁修订，还有另一个重要原因:我们处于一个急剧变化的社会，对于法律所要规范的实体问题，政府的观念在不断发生变化。而我们的法律又恰恰侧重于规范实体关系，而不是规范解决问题的程序；我们的法律更多地是对政策的确认，而不是引领政策。因而，在政府政策发生变化之后，法律就需要修订了。

　　这也正是《物权法》立法所面临的一大难题。《物权法》旨在规范人与财产之间的关系，然而对于种种财产权利，目前的政策似乎还有相当大的调整空间。

　　比如，农民对于土地的权利究竟属于何种关系？《物权法》中提到了“承包经营权”，但这种权利具有哪些内涵，学术界并无共识，司法实践中也缺乏令人振奋的案例，而政府对这方面的政策也一直在调整。那么，《物权法》该如何规范“承包经营权”？而在目前的情况下，这显然是一种极端重要而普遍的物权。

　　再比如，目前城市土地全部归国家所有，这样的规定是否写入《物权法》？那么，购买住房的业主对于土地拥有什么样的权利？已经有业主提出70年之后其对土地的使用权该如何处理的疑问，《物权法》能否对此给出前瞻性的规范？假如不能，则这个《物权法》就存在重大疏漏。

　　与这两种权利相关联的一个问题是，政府在征用农民和城市居民拥有使用权的土地时，应当遵循什么样的原则，如何确保物权持有人与政府在交易中的平等法律地位，目前的政策并不十分清晰。

　　显然，涉及到土地问题的种种物权，政策仍然处于演变调整之中。与其他国家的法律及宪法关于财产保障的原则性表述相比，我国相关政策朝着有利于保障私人权利的方向变化的余地还是相当大的。也就是说，现在制定的《物权法》，其部分内容过不了几年，肯定要进行调整。

　　一些波及面不那么广的法律频繁修订，对社会也许并没有太大负面影响，但《物权法》必将涉及到每个人的不止一项财产权利，假如频繁修订，负面影响就会相当大。法律最重要的功能是为从事交易的人提供一种确定性，人们可以确定地预期，假如自己做了什么，别人就会做什么，假如他不做，法律就会强迫他做。因此，法律应当具有一定的稳定性。如果法律自身频繁变动，那反而会起扰乱人们预期的作用。

　　现在碰到某个问题，人们经常就想到制定一部法律，因为有法律总比没有法律好。然而，法律尤其是一些为社会、市场秩序提供基础性框架的法律，倘若缺乏深思熟虑，而仅仅满足于充当政策的附庸，制订之初就留下太多漏洞，其后又随着政策频繁修订，就难以充分发挥法律的正当功能，其尊严反而会遭到损害。

　　当然，等待政策完全调整到位再立法，似乎也过于消极。也许，立法除了确认现实之外，恐怕也应当有一些理想色彩。《物权法》要提供较为稳定的确定性，就要超越目前的某些政策框框，具有必要的前瞻性。由法律引导政策，可能是一种更可取的社会治理模式。

　　(作者系知名学者)

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