近年来,特别是国务院《全面推进依法行政实施纲要》颁布施行以来，我们坚持以“三个代表”重要思想为指导，大胆探索政府法制监督的新途径，建立健全各项配套制度，整合行政执法监督力量，强化行政执法的综合管理与协调，努力构建全方位、有力度、效果好的政府法制监督机制，使政府法制监督工作取得了明显进步。我们的主要做法是：
一、深入调研，明确政府法制监督的创新方向
改革开放以来，特别是党的十五大确立依法治国基本方略后，我区在规范和改进行政执法方面取得了很大成绩，但行政执法的现状仍然不容乐观，在一些地方和部门，执法违法、执法扰民的现象时有发生，人民群众反映比较强烈，有的已严重影响了政府的形象，影响了改革开放和经济社会的发展。在全面推进依法行政，建设法治政府的新形势下，如何充分发挥政府法制监督的作用，协调解决好行政执法中存在的突出问题，是政府法制工作的一项重要课题，也是当前政府法制监督工作的一项紧迫任务。为此，我们组织开展了专题调查研究,成立3个调查组深入到25个市、县，召开11次座谈会，走访了行政执法机关领导人，听取企业法人特别是外来投资者的意见和建议。通过调查，我们认识到，当前行政执法中存在的突出问题，观念陈旧，体制滞后是产生问题的直接原因，而监督机制的缺失，监督效能的低下，监督不到位是问题得以发展成一定气候的重要原因。从监督工作方面看，一是行政执法监督机制不健全，有些监督尤其是对基础性的监督缺乏综合管理，未能做到经常化、制度化、规范化，对一些行政执法出现的问题往往靠突击检查“紧急救火”。二是监督者的监督责任缺失，面对违法行政往往“怕得罪人”，习惯于搞“既往不咎，下不为例”，这样的监督非但不能产生威慑作用，反而助长了一些行政执法人员的违法倾向，从而在个别地区和部门原本个别的执法违法问题愈演愈烈。三是各种监督没有形成合力。现行监督尽管有多个主体，但监督部门之间职能重复，交叉过多，协调配合不够，难以形成监督合力。同时，许多地方承担监督职责的政府法制部门，规格要比被监督对象低一格，这种状况使监督工作往往事倍功半。
针对上述问题，我们进行了反复认真的研究，从我区政府法制机构现有的基础力量出发，明确政府法制监督工作的创新思路，选好突破口。一是要改变过去那种忙于应付紧急救火的监督方式，从做好规范行政执法行为的基础性工作入手，以狠抓各项监督制度的健全和落实，强化对行政执法的综合管理，实现政府法制监督的目的。二是要改变过去政府法制部门单枪匹马搞监督的方式，从加强宏观协调入手，整合监督职能和资源，形成合力，提高政府法制监督的效能。三是要改变过去那种监督不重视落实行政责任的做法，从督促检查抓落实入手，加强指导工作，有针对性地解决监督不力、监督不到位的问题。四是要改变过去侧重行政执法个案监督的做法，把更多的精力放在组织实施涉及政府行为共同规范的法律法规并对其实施情况进行监督检查上。五是要改变过去侧重受理、查处举报、投诉的违法行政案件的做法，更加重视发现行政执法中存在的带有普遍性的问题，及时向党委、政府和有关部门提出解决问题的措施和办法。选好工作的突破口后，我们适时制定和调整政府法制监督工作的计划和措施，通过下发文件、召开会议、办培训班等形式，使全区各级政府法制机构统一认识，上下协调联动，把加强行政执法的综合管理与协调作为创新政府法制监督工作的重要任务抓紧抓好。
二、健全制度，对行政执法实行综合管理
实现制度约束之下的严格执法、公正执法、文明执法，是行政执法工作走向良性运作的根本。在全面推进依法行政、建设法治政府的进程中，必须十分重视基础性的制度建设，通过制度强化对行政执法的综合管理，确保严格执法、公正执法、文明执法，提高行政执法的统一性、公正性和有效性。一年多来，我们抓了八项制度的建立健全，并认真推行，取得了明显的效果。
一是建立涉及政府行为共同规范的法律法规统一组织实施并对其实施情况进行统一监督检查制度。组织实施涉及政府行为共同规范的法律、法规并对其实施情况进行监督检查，一直是广西各级政府法制部门的主要职责。多年来，广西各级政府法制部门在组织实施行政诉讼法、行政处罚法、国家赔偿法、行政复议法等涉及政府行为共同规范的法律、法规方面做了大量工作，使全区行政执法水平得以不断提高。2003年8月行政许可法颁布后，广西各级政府法制部门把这部涉及政府行为共同规范的重要法律贯彻实施作为政府法制工作的重中之重予以部署和安排。2004年1月自治区人民政府明确全区行政审批制度改革工作由自治区法制办具体承担，要求行政许可法贯彻实施工作要与行政审批制度改革工作同步推进，从而强化了政府法制部门统一组织实施行政许可法的职责。一年多来，我们组织对十多万行政机关工作人员进行了行政许可法知识培训，组织清理了行政许可项目、规定和实施主体，按照立法程序修改、废止了110件地方性法规、政府规章，取消了80%自治区设定的行政许可项目，实现了中央提出的大幅度减少行政审批事项的目标，推动了政府职能转变和政府管理创新。2005年6月，自治区人民政府办公厅下发了我们起草的《关于对行政许可法贯彻执行情况开展监督检查的通知》，决定从今年7月1日起用3个月时间对行政许可法贯彻执行情况进行集中式监督检查，重点监督检查国务院和自治区有关取消、调整行政审批项目的决定和规定落实情况、行政审批项目取消后的后续监管情况、行政许可法配套制度建设情况、行政许可实施情况。
二是严格执行行政执法主体资格制度。组织清理全区行政许可、行政处罚等各类行政执法机构，对经审查具有行政执法主体资格的行政执法机构，将其执法类别、执法依据编制目录，报经自治区人民政府批准后向社会公告，并颁发相应类别的行政执法机构牌匾，以加强行政执法机关的层级监督，保障人民群众对行政执法的知情权、 参与权和监督权。2004年，我们组织清理了全区行政许可项目及其实施主体，对依法设定的行政许可项目及其实施主体进行了严格审核认定，根据审核认定结果制作了自治区、地级市、县三级行政许可项目及其实施主体目录，经本级人民政府常务会议审定后以政府文件形式向社会公布。今年5月以来，我们组织对全区行政处罚项目及其实施主体的清理，解决目前行政执法中存在的多头执法、重复执法、执法扰民等问题，明确规定，自治区人民政府各部门负责提出本系统（包括区、市、县、乡）行政处罚及其实施主体的清理意见，报自治区法制办审核，由自治区法制办提出审核意见，报自治区人民政府批准后向社会公布。凡是未经自治区人民政府确认、公布的行政处罚项目及其实施主体，不得实施行政处罚，否则，行政处罚无效，当事人也有权拒绝其行政处罚。明年待行政强制法颁布实施后，我们将组织清理行政强制项目及其实施主体。
三是实行行政执法人员资格制度。凡是从事行政执法的人员，必须具备法定条件并经全区统一组织的法律知识培训、考试合格后取得行政执法资格，申领由自治区法制办制发的《广西壮族自治区行政执法证》，实行持证亮证执法。没有取得行政执法资格的不得从事行政执法工作。一年进行一次行政执法人员资格培训考试。2004年，我们组织首次全区行政执法人员资格培训考试，全区统一培训教材、统一培训时间、统一考试试题、统一考试时间、统一考场纪律、统一集中评卷，凡是申领行政执法证或者行政执法证有效期届满的行政执法人员，不论职务高低、不论年龄大小，均要参加资格培训考试。全区共有20169人参加，其中有厅级领导干部25人，县处级领导干部635人。经考试合格的有18042人，不合格的有2127人，合格率为89.4%。首次资格培训考试，对行政执法人员震动很大，许多行政执法人员都反映，这次考试是动真格的，客观公正，能体现行政执法人员的实际水平，行政执法人员不学法、不懂法确实不行。统一进行资格培训考试，增强了行政执法人员法律意识，提高了行政执法人员法律素养，为加强和改进行政执法、提高行政执法的统一性、公正性和有效性奠定了良好的基础。
四是推行相对集中行政处罚权制度。推进相对集中行政处罚权，实行综合行政执法，是解决当前多头执法、重复执法、执法扰民和执法队伍膨胀等问题的重要举措，是深化行政管理体制和机构改革的重要内容。2004年4月，我们在总结南宁市城市管理领域综合行政执法试点经验的基础上，起草并报请自治区人民政府印发了《关于推进相对相对集中行政处罚权和综合行政执法试点工作的通知》，明确了推进相对集中行政处罚权和综合执法试点工作的指导思想和原则、范围和条件、程序和工作要求，规定南宁市作为相对集中行政处罚权的全国试点城市，要将相对集中行政处罚权和综合行政执法工作向文化市场管理、农业管理、资源环境管理等领域延伸，其他城市要推开城市管理领域的相对集中行政处罚权和综合行政执法工作，管理文化市场、交通、资源环境、农业等领域的政府部门要对下设的多个行政执法机构进行归并，组建部门内的综合行政执法机构。目前，有一半多的地级市已制订相对集中行政处罚权和综合行政执法试点工作方案，柳州等市的试点工作方案已经市人民政府常务会议讨论通过，并上报自治区人民政府审批；自治区农业厅、国土资源厅等部门已组建了部门内的综合行政执法机构，广西的相对集中行政处罚权和综合行政执法工作正在积极稳妥地向前推进。
五是建立行政机关具体行政行为统计分析制度。对与人民群众合法权益密切相关的行政处罚、行政许可、行政强制、行政裁决四种具体行政行为进行统计分析，为各级政府及其部门领导提供基础数据和客观依据，提高行政执法监督的针对性和行政管理决策的科学性。具体行政行为统计分析工作以条条为主、块块为辅，每半年进行一次。2004年，我们首次进行全区行政机关具体行政行为统计分析，根据统计数据发现的一些部门以罚代管、执法牟利，重许可轻监督、重实体轻程序，滥用行政强制措施等问题，向自治区人民政府领导和有关部门领导提出改进建议，得到了各级领导的高度重视。
六是实行行政执法检查统筹安排制度。行政机关对行政相对人实施普遍性的现场监督检查活动，由政府法制部门进行协调并提出统筹安排意见，报请本级政府批准后方可进行。严格控制检查次数，能够合并的，应当合并，可以联合实施的，应当联合实施，防止多头重复检查，执法扰民。任何单位和个人不得擅自进入企业进行检查。这一制度由自治区党委、自治区人民政府在《关于进一步改善投资软环境的若干规定》中明文规定，从2003年7月起已在全区施行，得到了企业法人特别是外来投资者的拥护，对进一步营造全区良好的投资环境起到了促进作用。
七是对部门之间的执法争议实行听证论证协调制度。协调部门之间的执法争议，重大的或者直接关系人民群众切身利益的，都要举行听证会或者论证会，充分听取社会各方面的意见，把握好群众意愿，使协调真正解决问题。2003年以来，我们采取听证、论证的方法，协调解决了公安与交通、卫生与质监、公安与农机、经委与商务部门多起执法争议。如公安部门与农机部门对小型多功能拖拉机及驾驶人员管理问题的争议，公安部门认为，小型多功能拖拉机属于“低速货车”，应由公安交通部门管理；农机部门认为，小型多功能拖拉机不是”低速货车”,由农机部门管理符合国家法律、法规和国家标准的规定，也符合广西的实际。对两部门的执法争议，我们先后召开了有公安、经委、质监、农机等部门和有关专家的论证会，还召开了有18家小型多功能拖拉机生产厂家代表参加的听证会，就小型多功能拖拉机的技术标准以及改变其管理体制对全区经济发展和社会稳定是否造成不良影响等问题进行听证、论证。通过听证、论证，说明小型多功能拖拉机不属于国家技术标准规定的低速载货汽车，从减轻农民负担、促进农村经济发展、维护社会稳定出发，建议维持现状由农机部门管理。这一意见得到了自治区人民政府领导的批准。
八是积极推进行政执法责任制。2001年3月，自治区人民政府以规章发布了《广西壮族自治区行政执法责任制实施办法》。随后，我们印发了《行政执法责任制年度实施方案》和《行政执法责任制评议考核办法》，坚持把推进行政执法责任制作为政府法制监督工作的一项重要内容来抓。近两年来，我们以“三个结合”大力推进行政执法责任制的实施，以评议通报狠抓行政执法责任制的落实，取得了很大进展。“三个结合”是：第一，把行政执法责任制同行政执法检查相结合，把实施责任制的情况作为行政执法检查的一项重要内容，进行评分考评，推动了行政执法责任制的有效落实。第二，把行政执法责任制同政务公开、服务承诺相结合，加强行政机关自我约束监督和自觉接受群众、舆论的监督。第三，把行政复议、行政应诉的结果与行政执法责任制考评相结合。凡是在行政复议、行政诉讼中具体行政行为被撤销、变更或者被确认违法、被责令履行法定职责的，都应当认定为错案，错案超过一半，一把手应评为不称职，使衡量行政执法水平有量化指标。“评议通报”是：以市为单位，每年三月以前都要对上年度推行行政执法责任制的情况进行一次检查评议，评议结果由市政府发通报，从而有力地推动了行政执法责任制的落实。
三、整合力量，加强行政执法的监督力度
对行政执法的监督，涉及面广，难度大，光靠政府法制部门的监督力量，实践证明难以胜任。为此，必须整合各种监督力量，形成合力，才能实施有效的监督，取得显著的效果。近两年来，我们在这方面作了一些有益的探索，重点做了四项工作：
一是积极争取党委政府的领导。我们围绕党委政府的中心工作，及时反映或报告行政执法中的突出问题，并提出解决问题的意见和建议，得到了党委政府的高度重视。2002年，我们向自治区党委、自治区人民政府专题报告了全区行政机关败诉率高的问题，自治区人民政府召开了全区行政复议工作会议，市长、县长和区直部门第一把手全部到会，自治区分管副主席作工作报告，自治区主席作重要讲话，强调通过行政复议进行全方位监督，落实好行政执法责任制，一个政府、一个部门有错案超过一半，一把手应评为不称职。这次会议有力地推动了全区政府法制监督工作的开展，使全区行政执法水平有了显著提高；据具体行政行为和行政复议应诉统计数据分析，2004年全区被申请行政复议或提起行政诉讼的行政处罚、行政许可、行政强制等三类具体行政行为不到总数的万分之一，平均败诉率不到20%。2003年，我们就多头执法、重复执法、执法扰民的问题向自治区党委、自治区人民政府报告，并提出了清理公布行政执法主体、执法检查由政府法制部门统筹安排，报政府批准后方可进行的建议，得到了采纳。自治区党委、自治区人民政府在《关于进一步改善投资软环境的若干规定》中专门作了规定，为政府法制监督工作提供了依据和保障。2004年，自治区党委、自治区人民政府又根据我们的建议，在开展政务环境评议评价活动中，把行政执法情况和落实行政执法责任制作为评议评价的重要内容，进一步加强了政府法制监督工作。
二是主动接受人大的监督。全区各级政府法制机构主动向人大常委会报送执法检查计划，请人大常委会组织有关部门对行政执法情况进行专项或者联合检查；对行政执法中的大案要案及时向人大汇报，由人大挂牌监办。今年，自治区人大常委会把检查《安全生产法》、《行政诉讼法》、《国家赔偿法》、《消防法》等8个法律法规的执法情况列入执法检查计划，我们按照执法检查计划的要求，积极与有关部门联系协调，认真做好迎检工作。此外，我们正在向人大、政协汇报，争取邀请人大代表政协委员担任行政执法监督员，并适时邀请他们就行政执法工作进行视察。
三是主动与监察部门协调配合。为改变政府法制监督力度不够的问题，我们主动与监察部门协调配合，借助监察部门的查处力度，有效地开展政府法制监督工作。主要的方式有：第一，联合组织行政执法检查。抽调法制和监督部门的人员，组织联合检查组，既解决了人力不足的问题，又保证了监督检查的力度。去年，我们与监察厅联合组织了对改善投资软环境的执法检查，取得显著效果。今年，我们又与监察厅联合组织对《行政许可法》实施一周年的专项执法检查。第二，互相配合落实责任追究制。政府法制部门负责审查确定具体行政行为是否违法、失当，监察部门负责对违法、失当的具体行政行为责任人依法作出监察决定或提出监察建议。目前，我们正在与监察厅一起对行政执法责任制实行情况进行调查研究，起草《广西壮族自治区行政执法责任追究制实施办法》，进一步完善行政执法责任追究制度。第三，请监察部门支持和帮助政府法制监督工作。如在组织行政执法人员资格考试时,邀请监察部门派员进行现场监督，实行监考等。通过与监察部门的协调配合，加大了政府法制监督的力度。桂林市对行政违法案件实行责任追究，做到错案责任人的违法违纪事实不查清不放过，有关责任人员不处理不放过，被处理的单位和个人没达到教育目的不放过。该市公安局2003年共查处行政违法案件12件，处理干警10人，有效地遏制了行政违法案件的发生。
四是充分发挥各主管部门的监督作用。我们给县级以上政府主管部门中层以上领导干部发放行政执法监督证，发动他们在自己管辖的范围内对行政执法活动进行监督检查，形成齐抓共管的局面。我们还利用主管部门开展的专项考评活动，把行政执法行为列为评比的重要内容，如建设系统在开展市容环境综合整治“南珠杯”竞赛活动中，把亮证执法、公正执法、文明执法作为评分的标准之一；人口与计划生育系统在开展的计生评先活动中，实行违法执法一票否决制，凡是发生行政违法办案的单位，一律取消参加评先的资格。所有这些，都有效地加强了政府法制监督工作。
四、加强检查指导，提高政府法制监督工作的整体水平
加强对下级政府法制监督工作的检查指导，有针对性地解决政府法制监督工作中存在的主要问题，对尽快提高全区政府法制监督工作的整体水平十分重要。在这个方面，我们抓了以下工作：
第一，组织下基层督促检查，进行面对面指导。自治区和各市法制办每年都组织下基层，督促检查和指导基层开展政府法制监督工作。去年，自治区法制办组织了二次，分别由主管副主任和政府法制监督处处长带队，先后到8个市、23个县进行检查，帮助当地行政执法部门纠正行政执法问题和偏差30件，帮助当地政府法制部门理顺和解决监督工作矛盾和问题16件（次），使这些地方的政府法制监督工作水平有了进一步提高。今年5月，自治区法制办主任、副主任、纪检组长分别带队到贺州、桂林、百色、贵港等10个市、县进行调研检查指导，进一步推动了政府法制监督工作的深入开展。
第二，抓好试点，以点带面进行指导。我们每推行一项新的监督工作，都先行试点，摸索经验，总结后再进行推广。自治区和各市法制办都有自己的工作试点或联系点，一年多来，自治区法制办在清理行政执法主体方面，以北海市为试点；在实行行政执法人员资格考试制度方面，以柳州市和建设系统为试点；在推行行政执法责任制方面，以南宁市、百色市和公安系统为试点。今年，办党组又进一步明确，每个领导要联系5个市、县法制办或区直部门法制处，实行办领导联系基层单位工作制度，把指导、总结联系点政府法制监督工作作为该项制度的重要内容。通过试点或联系点，不断探索和总结政府法制监督工作的先进经验，在全区推广。我们先后总结了八个单位五个方面的先进经验，对全区各地搞好政府法制监督工作起到了启发、鼓舞和推动作用。
第三，举办培训班，进行系统指导。我们每推行一项新的监督工作，都举办专门的业务培训班，帮助基层政府法制干部系统地学习业务知识，掌握主要的工作方式方法。在清理行政许可、行政处罚项目及其实施主体工作中，我们举办了五期培训班，培训县以上政府及其部门的法制干部，使全区统一认识、统一做法，保证了清理工作高质量地完成。在实行行政执法人员资格培训考试工作中，我们举办师资培训班，帮助各地培训师资，提高培训质量，使行政执法人员培训考试取得显著实效。
第四，组织对重大或者疑难案件进行综合分析，进行普遍性指导。对市县请示的或者是我们承办的一些重大行政案件或者带有普遍性的疑难行政案件，我们坚持组织专家会诊，进行综合分析把关，为全区各级行政机关提供合法正确的处理案例。我们还把这些案例编印成书，作为行政执法人员资格培训考试的教材，受到了基层行政执法机构的欢迎。
第五，建立横向联系制度，进行协调指导。自治区和各市法制办，与同级人大有关专门委员会、法院、监察等机关建立了横向联系制度，每年召开一次联席会议，必要时可以临时召开。通过联席会议，加强了相互沟通协调，相互提出工作建议，相互理解配合与支持，收到了较好的效果。
我们在创新政府法制监督机制方面进行了一些尝试，也取得了一定成绩，但仅处于起步阶段，与兄弟省、自治区、市相比还有差距。我们将认真学习兄弟省、自治区、市的先进经验，按照国务院《全面推进依法行政实施纲要》的要求，坚持与时俱进，求真务实，积极开创我区政府法制监督工作的新局面。
（全国第四次政府法制监督工作协作会交流材料）
|
