一、立法不能搞“克隆”
“克隆”技术是生物学的一项高新技术，曾被媒体炒得很热。但新近传来信息，说“克隆”出来的羊衰老得很快，生命很短，使人们不得不重新审视“克隆”技术的价值。立法工作中，有些同志也很热衷于搞“克隆”，结果发现其立法质量也是大有问题的，“克隆”出来的法也往往没有多大生命力，应当引起警觉。
立法工作中的“克隆”，主要有三种做法：一是下级“克隆”上级，即小法抄大法，大法抄文件，文件抄讲话；二是自己“克隆”自己，即新法抄旧法，一法抄几法，把自己过去制定的，不同的法律、法规、规章规定的，收集、拼凑在一起；三是不同地方之间相互“克隆”，即此省抄彼省，东家抄西家，把其他地方制定的地方性法规、规章拿来为我所抄。总之，就是把自己过去制定的或者别人制定的东西拿来剪剪贴贴，摘摘抄抄，“克隆”出一个新法来。据分析，有些法案百分之八九十都抄自上位法或者同位法，个别甚至整部法案只有一头（立法依据）和一尾（生效时间）是新写的。这样抄来抄去，统计数字，硕果累累，成绩喜人，但一看内容，则千人一面，似曾相见，了无新意，对社会生活起不到多少规范作用。
为什么会出现立法“克隆”现象？分析原因，无非有四：一是“政绩”思想使然。为官一任，总要搞出点政绩，本意并不坏。但如果把“政绩”变成为自己捞取政治资本，为个人树碑立传，这种“政绩”就会脱离人民利益的要求和客观实际的需要，变成为搞“政绩”而搞“政绩”。近几年来，有些地方领导人就是在这种思想指导下，搞了许多劳民伤财的“形象工程”、“面子工程”、“花架子工程”，严重地损害了党和政府的声誉和威信。这种“政绩”思想，反映到立法工作中来，就是各地方、各方面都要搞自己的法律体系，都想搞些能够留芳千古的立法项目。为了加强立法步伐，实现创“政绩”目标，有些只能采取“克隆”的办法。二是跟风思想使然。法是一门科学。各个不同部门的法相互之间、各个位阶的法相互之间，都有紧密的内在逻辑联系。只有按照法的内在联系，科学地安排立法项目，才能保持中国特色社会主义法律体系的内在和谐，保证立法质量。但有的往往忽视这种法的内在逻辑联系，喜欢跟风，有一个新的口号，就要制定一部新法，而不问是否已经有法可依，其结果，只能把已有的有关规定拼凑在一起，“克隆”出一部新法。三是攀比思想使然。有些地方之间相互攀比，你有的我必须有，你没有我也要有，而不问客观实际是否需要，其结果只能是你“克隆”我，我“克隆”你，相互抄来抄去。四是贪图省事思想使然。有的同志不深入实际进行细致的调查研究，对社会存在的问题和人民群众的要求不甚了了；或者虽然做了调查研究，但面对矛盾，左思右想，瞻前顾后，优柔寡断，不敢决断；或者凡事都要先找出处，没有先例的不敢做，没有依据的不敢写，毫无创新精神，结果只能东抄一段，西摘几句，应付了事。凡以上种种，归根结底，都源自于官僚主义。
立法搞“克隆”，不仅浪费了立法资源，影响了立法质量，而且严重地损害了人民群众对立法的景仰和期盼，损害了法律的严肃性和权威性，必须认真对待。民主是克服官僚主义的最有效途径。正如毛泽东同志所说：“只有让人民来监督政府，政府才不敢松懈。”只有真正扩大立法的民主参与，让人民群众有更多的机会参与立法，监督立法，立法机关才不敢松懈，才能杜绝立法“克隆”现象。
二、“有法比没有法好”辩析
在立法工作中，经常听到的一句话是“有法比没有法好”。这是在改革开放之初针对当时“无法”而提出的，它对加快立法步伐，尽快实现有法可依，无疑是起了积极意义的。但如果不加分析地认为立法越多越好，甚至不问立法质量如何，一概而论“有法比没有法好”，则是片面的，有害的。
首先，法并不能代替一切。把依法治国作为一项基本的治国方略，这是一个历史性的重大变革。但基本方略不是唯一方略。法作为社会治理手段，是调整社会关系，解决纷争的，也就是我们祖先所说是用于“息乱止争”的。但能够起息乱止争之功效的并只是“法”这一种形式，还有其他种种形式，比如道德约束，比如以理服人，比如协商调解，比如搁置时间、拉开距离进行冷处理等等。法与这些形式各有分工，相辅相成。但现在凡是那个方面、那个地方一出现什么问题，有些人便不分青红皂白一言以弊之曰：法律不完善使然。因此一言以弊之建议：尽快立法。这种简单化的思维方式，既不利于问题的解决，也十分不利于在全民族中培养对法的尊重和信任。因为许多问题并不是一个立法所能解决的，片面地强调现实中存在的问题是由于无法可依造成的，其结果必然是使一些人产生依赖思想，坐等立法，不积极采取措施解决实际问题。
其次，徒法并不足以自行。法是要靠人来执行的。法律制定出来后，并不能自动地产生作用。毛泽东同志说，政策确定之后，人是决定的因素。同样，法律制定之后，能否得到切实地执行，人是决定的因素。有了法如果没有人认真去执行，对法治的伤害将比没法更甚。没法伤害的只是人们对法的期盼，有法不行则伤害的是人们对法治的信仰。因此，如果没有一个严格执法的环境，有法并不一定比无法，甚至更坏。所以，立法速度必须与执法状况相协调，要有利于促进严格执法，不能片面地强调“有法比没法好”。经过２０多年的努力，现在中国特色社会主义法律体系的框架已经基本形成，无法可依状况已经基本结束，虽然到２０１０年形成中国特色社会主义法律体系还有一批法律需要继续加紧制定，但现在法治建设的主要问题已经不是无法可依，而是有法不依，执法不严，司法不公。因此，当前法治建设的重点是加强执法和司法，立法重点是提高立法质量，而不再强调加快立法步伐。
其三，恶法恶于无法。亚里斯多德说：“法治应包含两重意义：已成立的法律获得普遍的服从，而大家所服从的法律又应该本身是制订得良好的法律。”所谓良法，就是有利于保障和促进公民权利和利益的法。如果一项立法不是有利于保障和促进公民权利和利益，相反却损害公民的权利和利益，不仅不如无法，而且恶于无法。因为无法人们还有一个讨说法的机会，而恶法则使人们连讨说法的机会都没有了。
其四，法繁必扰民。古语云：“法网恢恢，疏而不漏。”法过于粗疏，该有的法没有制定出来，固然会使人们无所遵从，使社会失去规范和秩序；但如果法过于细密，事无巨细都要立法，也会压制人们的创造性，使社会失去发展活力，迫使人们不得不以身试法，结果也会使法失去权威和规范作用。
为什么会片面强调法越多越好？多数人是由于对法的作用认识偏差，以为法能包揽一切；有些则是对法学习不够，实际已经有法但却以为无法可依；但也有一部分人是为推御责任寻找借口，明明是有法不依却说无法可依。因此，必须恰当宣传法的作用，不能把法的作用强调到不适当的地位，否则，不仅不利于树立严格执法和守法观念，甚至可能使一些有法不依、执法不严、执法违法现象逃脱法律追究。
三、多样性也是法的重要属性
我们常讲，国家法制必须统一，这是维护国家统一的重要保证，无疑这是非常正确的。不难想象，如果一个国家法制不统一，怎能使人们有统一的是非评价标准和统一的行为准则，进而怎能维护一个国家的统一、秩序和稳定？正是在这个意义上，我们说统一性是法的重要属性。但任何事物都是相对的，讲法制统一，并不是说所有的法律、法规、规章和其他各种法律规范及其实施都必须是一个模式、一种形式。恰恰相反，只有“存异”才能“求同”，特别是在信息高度发达，强调个性张扬的当今世界，只有“存”最大限度的“异”，才能“求”最大限度的“同”。没有“异”就没有“同”。没有“大异”，就没有“大同”。正是在这个意义上，我们说多样性也是法的重要属性。统一性与多样性必须并行不悖，相辅相成。
首先，世界事物是丰富多样的，作为客观事物反映的法理所当然也应当是丰富多样的。特别是在我们这样一个幅员广阔、民族众多的国家，东部与西部、南方与北方、沿海与内地、民族与民族之间都有各自的特点，不仅社会、经济等发展不平衡，文化、观念等差异也很大，凡事要求全国整齐划一，适用一个模式，没有各个地方、各个方面因地制宜的法律规范创制活动和实践活动，是不可想象的。正是在这样的意义上，吉尔兹说：“法律，乃是一种地方性知识”。不同的地方和方面只有采用不同的法律规范，不同的法律规范只有适用在不同的地方和方面，才能发挥法律规范应有的实效。其次，人是富有创造性思维的动物，即使是相同的地方，面对相同的情况，人们解决问题的办法也是有多种多样的，没有唯一正确、一成不变的办法。只有抱着书本上的教条或者过去成功的经验不放的人，才会认为世界上存在着唯一正确的解决办法。其三，竞争是社会进步的动力，当然也是法律进步的动力。多样性是竞争的基础。没有多样性，就没有竞争。经济发展是这样，法律发展也是这样。
承认多样性也是法的重要属性，必须破除大一统思想。在我国，大一统思想由来已久，根深蒂固。在这种思想指导下，事无巨细总认为越统一越好，越整齐越好，而不论是否符合客观实际，是否行之有效。我们现在有些法律法规形同虚设，执行不力固然是重要原因，但有些规定过细，不能适应不同情况，无疑也是重要因素。大一统思想，实质是封建集权主义、官僚主义和形式主义的集中体现，它不仅严重窒息了各个地方、各个方面的积极性、主动性、创造性，而且严重窒息了人的创造思维、竞争活力和个性特征。只有破除大一统思想，多样性才能获得更加宽容、宽松的存在和发展空间，社会才能更加丰富多彩，法律才能实施得更富有成效。
承认和允许法的多样性的存在和发展，第一，要承认和允许不同地方、不同方面可以进行不同层次、不同形式的法律规范的创制活动。法律规范归根结底是人们在实践中不断丰富和发展起来的，不是少数人在屋子里创造出来的，不应当也不可能由少数机关和少数人所垄断。第二，要承认和允许不同地方、不同方面可以根据不同情况选择不同的法的发展步骤和发展方式。法作为一种行为规范，势必要对不同情况的是与非、合法与非法划出一条界线，通俗地说就是要“切一刀”。但不同层次的问题，应当由不同层次的法来切这一刀，不能凡事都搞“一刀切”。第三，要承认和允许在不同时间、不同情况下可以根据法的精神对法律规范作创造性的理解和执行。明确性是法的重要属性，但实际上，许多法律规范是可以有多种理解的，这也是法的多样性属性的重要体现。因此，在尊重法的精神的同时，要承认和允许在不同的时空下对法律规范的含义可以作不同的理解和执行，而不能教条主义地把不同时空下的不同理解和执行一律视为违法，相反，应当把它看作是保持法的广泛适应性和稳定性的客观要求。
四、立法中的“逆淘汰”现象
集思广益，多谋善断，是我国包括立法工作在内的决策活动始终坚持的一项重要原则。但现实中，我们却常常可以看到一种现象：在众多可供选择的方案中，被采纳的往往不是最好的方案，甚至也不是次好的方案，而是次差，甚至最差的方案。
这种“逆淘汰”现象在经济学中叫“劣币驱逐良币”现象。经济学家发现，在铸币时代，当那些重量不足或成色较差的“劣币”进入流通领域后，人们就倾向于将那些足值的“良币”收藏起来，最后“良币”将被驱逐，在市场上流通的就只剩下“劣币”了。为什么会出现这种背离“优胜劣汰”竞争法则的“逆淘汰”现象？经济学家分析认为，根本原因在于信息不对称和博弈不充分，如果交易双方对货币的质量都十分了解和博弈是反复充分的，“劣币”就很难使用出去。
据笔者观察，在我国立法中会出现“逆淘汰”现象的原因主要有三：一是人类智力局限所致。凡人类智力所能达到的高度，从来就没有最优而只有次优方案，这就注定任何方案都是可以被批评的，而人们往往是很乐意提出批评的。有了批评，多多少少就得有所修改，而不管是否能修改得更好，否则是交代不过去的。在立法中常常可以看到这样一种情况，许多有幸参与立法的人，他们对法案修改稿的评价往往不是看是否真的修改得比原来更好了，而是看自己提出的意见是否被采纳了。一旦自己的意见已经被采纳，则一言以蔽之曰：“修改得很好，已经成熟，赞成通过”，否则，就会说“还不成熟，建议暂不通过”。这样，为了使法案能顺利获得通过，就常常不得不迁就那些并不高明的意见。二是由于信息不对称所致。由于信息传播总是存在着一定的时间差，信息的最优性与掌握该信息的广泛性往往成反比状态。由于提出最好方案的人所掌握的信息往往并不被多数人所掌握，因此，最好的方案常常是最容易被多数否决的方案。三是博弈不充分所致。立法的过程实际上是不同利益和意见之间的博弈过程。实践证明，博弈与立法质量往往成正比关系。博弈的充分程度，决定了立法质量的优劣程度。但在我国现阶段，立法中的博弈并不充分，常常是谁享有最后的话语权，谁的意见就能被采纳。享有最后话语权的人不一定都是职位最高的人，有时往往是最有韧性坚持己见到最后一刻，或者是最有机会在最后一刻提出意见的人。博弈不充分，一部分人享有最后话语权，是产生“逆淘汰”现象的最重要因素。
在经济活动中，为了克服“劣币驱逐良币”现象，最好的做法是促使信息的充分流动，最大限度地使交易各方所掌握的信息保持对称，对货币的优劣都心中有数，这样“劣币”就会逐渐被淘汰出市场，“良币”就可以重回市场。而促进信息流动的最好的办法是让市场进行反复、充分的博弈，如果有人使用“劣币”与人交易，一经发现就会找他算账，这样，“劣币”就难以在市场立足，“良币”就会逐渐占领市场。在立法中，要克服“逆淘汰”现象，惟一可行的办法，一方面是大力提高立法信息的供应和流动，最大限度地促进信息对称；另一方面是充分发扬立法民主，使各种意见都能够得到平等、反复、充分地讨论，避免由少数人掌握最后话语权。惟有如此，才能保证我们所要实行的法治是真正的“良法之治”。
五、“无知之幕”与规则制定
2003年初夏，“卖官隐藏在正常程序之中”成为媒体竞相报道的新闻。吉林省白山市原政协副主席、市委统战部部长李铁成，因其在靖县任县委书记期间卖官受贿被依法判处有期徒刑十五年。入狱后，他接受记者采访时说自己在选人用人过程中都是“按正常程序办”。依法办事，在一定意义上讲，就是依程序办事。为什么按程序办事还会出现腐败？纵观李铁成卖官全过程，我们发现原来他是通过掌握选人标准这一规则制定权，事先按照自己要选用的人的条件定下选人标准，然后让组织部“按图索骥”，按照他定的“范围”下去“找人”，找到后再按程序办。这样，程序就完全成为他实现个人意图的形式。
这一案例除再次启示我们：不受制约的权力极易导致腐败。欲防止腐败，必须加强对权力的制约监督。同时，还给我们另一个更重要的启示：就是规则的制定（即立法）必须讲利益无涉。规则的制定者不应成为规则的执行者。既是规则的制定者，又是规则的执行者，必定要打上执行者利益的烙印，甚至成为执行者谋取私利的工具。李铁成正是通过制定用人标准，又自己执行，才能将其卖官罪恶隐藏在所谓的“正常程序之中”。联系到大家反映强烈的近年来立法中的部门倾向问题，立法者觉悟不高固然是其中原因之一，但更重要的原因，恐怕在于立法机制本身。
按照我国现行立法机制，法案的起草，大多由政府有关部门负责；法案起草完成后，有关部门又可以凭借其高度组织化的力量和雄厚的财力，对立法机关进行说服、渗透、讨价还价，甚至要挟；而立法机关中的许多成员，原本就来自政府有关部门，其工资、福利待遇仍由有关部门负责，难免会自觉不自觉地成为政府有关部门的代言人。而受规则影响的普通老百姓的意见和利益要求，则往往难以得到充分反映和表达。人人都有追求自身利益最大化的倾向。在这样一种信息严重不对称的立法机制下制定出来的规则，带有浓重的部门利益倾向，也就不足为奇了。没有部门利益倾向，反倒显得不正常。
可见，欲克服立法中的部门利益倾向，仅要求立法者提高觉悟是不够的，必须从立法机制上，真正让立法者摆脱部门利益的影响，做到如罗尔斯所说的在一种“无知之幕”下对规则进行选择。所谓“无知之幕”，就是要求参与规则制定各方都不知道他在社会中的地位、阶级出身、天生资质和自然能力的程度，也不知道他们属于什么世代和所处的经济、政治状况和文明水平，一切会引起人们纷争不已的特殊信息都被排除，因此，他们不知道各种选择将如何影响自己的特殊情况，从而不得不仅仅在一般考虑的基础上对规则进行评价，选择那些无论他们最终属于哪个世代、处于什么地位和状况，他们都准备在这些规则所导致的结果下生活的规则。也就是说，规则制定者，不能事前知道谁会从规则中获益，而只知道在这种规则下获益的人是其所应当获得的，从而保证这种规则在适用于所有人时，都是公平、正义的。“无知之幕”，是一种虚拟的状态，在现实中是不可能真实存在的。人是一种社会动物，无不生活在社会之中。每个人都清楚自己所处的环境，知道什么规则对自己最有利，并努力争取对自己最有利的规则。因此，欲使规则制定者处于“无知之幕”，唯一的办法就是让其处于“全知之幕”，让受规则影响的利益要求都得到充分反映，并最大限度地参与到规则的制定过程中来，最大限度地实现信息对称，使人人处于“全知之幕”，从而使人人处于“无知之幕”，这样才能使制定出来的规则最大限度地接近公平、正义。
六、立法应有利于促进社会和谐
——从苏州市政府养狗规定谈起
2002年，苏州市政府出台了一个犬类管理规定，一反以往某些城市采取缴纳高额注册费来限制养狗的办法，规定要求养狗者必须先获得四户以上的居民同意，其中居住多层住宅的，必须经同单元半数以上居民同意，以此来达到限制甚至禁止居民养狗的目的。此举引起了热烈讨论。赞成者有之，反对者有之。赞成者认为，这样考虑到了多数居民的利益，是合理的。反对者认为，养狗是私权利，无需征求别人同意。但笔者却想到了另一个问题，就是立法的价值取向问题。立法是应当有利于减少社会摩擦，促进社会和谐？还是增加社会摩擦，加剧社会冲突？
要求养狗者先征得邻居同意，出发点是好的。因为公民在行使个人权利的时候，不能侵犯他人的权利和利益，是现代民主社会所共认的一项基本原则。人各有所好，你喜欢动物，想养条狗，我不能干涉，但如果你的狗叫声传到我家里来，你的狗得了病可能传染别人，那就不能由你自个说了算，必须经我同意方可喂养。道理似乎天经地义。但问题并不这么简单。首先，没有同意的居民的权利怎么保护？凭什么你们几户居民同意了就可以喂养？如果恰好你们几户都想喂养，岂不没有我们说话的余地？其次，如果有些居民今天同意了，明天又反悔怎么办？民主也会犯错，因此必须要有相应的纠错机制。如果一户居民今天同意邻居养狗，可是明天突然医生告诉他心脏不好，就怕犬声狗吠的，是否可以撤回同意？如果邻居撤回同意，但养狗人已经买了狗怎么办？第三，如果原来同意的居民搬走了，后搬进来的居民又不同意怎么办？如果双方坚持不下，岂不要闹得不亦乐乎，影响安定团结！可见，苏州的规定在尊重他人权利的同时，又容易导致这种权利的不规则行使，并进而导致和加剧社会摩擦和矛盾的危险。
或许有人会说，我们将涉及老百姓切身利益的事情交由老百姓自己处理，正是立法民主的体现。是的，立法必须体现民主，特别是在民主正向直接民主、自治民主发展的今天，凡是老百姓能自己解决的事情应当交由老百姓自己处理。但问题是，民主的适用是有范围和条件的，不同的问题，民主的范围、方式也应有所不同。对属于居民个人的事情，可以交由居民自己处理；对属于基层社区自治范围的事情，可以交由社区自行处理；对超出基层社区应由政府来处理的事情，如果还交由居民自己处理，就有可能使民主走向它的反面，增加居民和社会纷争。显然，养狗不只是公民个人的事情，也不完全是基层社区的事情，地方政府应当加以适当干预。苏州市通过立法规范这一问题，就是一种干预。但既然政府进行了干预，就不应当回避矛盾。立法是在矛盾的焦点上砍一刀。回避矛盾，不敢在矛盾的焦点上砍一刀的立法者，就容易使立法的初衷和效果大打折扣，甚至产生负效益。苏州的规定，正是在允许养狗与不允许养狗之间的个人权利冲突这个问题上回避了矛盾，不敢作出决断。立法回避矛盾，将矛盾推给社会，就会给执行带来困难，增加社会摩擦。这样的立法，与其有不如无，多了就会成为祸害。
七、历史的复归与超越
——从“收容遣送”到“社会救助”的启示
2003年6月，国务院颁布了《城市生活无着的流浪乞讨人员救助管理办法》，同时废止了１９８２年颁布的《城市流浪乞讨人员收容遣送办法》。这一立一废，既是对流浪乞讨人员救助制度建立初衷的复归，同时也是在更高层次上的一种超越。
由于种种原因，各国都不可避免地存在着流浪乞讨现象。对这些生活无着的流浪乞讨人员提供必要的救助，是尊重和保障人权的具体要求，是社会文明、进步的重要体现。１９８２年５月，国务院颁布的《城市流浪乞讨人员收容遣送办法》，其本意是由政府为流浪乞讨人员提供救助，这在我国社会慈善机构不很发达的情况下，无疑是非常必要的，体现了人民政府为人民的宗旨。但收容遣送制度在执行中却逐渐被扭曲，救助性质逐渐被社会管理功能受代替，收容遣送对象逐渐被扩大到没有随身携带身份证、暂住证、务工证的“三无”人员，加上收容遣送工作缺乏规范和监督，结果导致非法侵害公民权利的现象时有发生，个别地方还出现借收容遣送之名进行“创收”牟利现象，引起了社会各方面的批评。特别是今年孙志刚悲剧的发生，在社会上下引起了强烈的震动，随后有三位学者直指收容遣送制度本身，依照立法法的规定向全国人大常委会提出了进行违宪审查的要求。面对收容遣送制度在执行中出现的种种问题和群众的呼声，国务院审时度势，果断地废除了收容遣送办法，颁布了新的救助办法。救助办法重申了对生活无着流浪乞讨人员的救助性质，使这一制度复归到它的建立初衷，同时针对原来收容遣送工作中存在的问题，对救助范围、救助管理、保障受救人员的权益等方面，作出了更加明确、具体的规范，赋予救助办法更富有人本思想和现代法治精神。
从收容遣送制度的存废，我们至少可以得到三点启示：
启示一，权力总是有被滥用的趋势。权力是一种具有强迫他人服从自己意志的能力。在追求自身利益最大化这一人之本性的趋使下，谁掌握了权力，就难免会尽量把这一权力用足用够，并从中谋求自身利益的最大化。在权力的驱使和利益的诱惑下，任何试图寄望于个人良好品德而慎用权力的愿望，注定是要以失望而告终的。人人都是“两利相权取其重，两害相权其取轻”的理性人，唯有制度使人无法滥用权力，不敢滥用权力，权力才能真正成为福佑百姓的守护神，否定，必定会成为祸害百姓的魔鬼。
启示二，一项好的制度必须具备有效的监督机制。建立一套好的制度并不难，难的是如何保证制度能够得到切实有效的执行。经常可以听到老百姓说，国家法律、中央政策都很好，但到了基层就完全走样了。为什么会出现这种情况呢？除了基层干部法律意识、政策水平不高以外，制度本身存在缺陷恐怕是重要原因，甚至是根本原因。我们现在许多制度中，往往缺乏监督机制这一环节，或者虽然规定有监督机制但或者因不切合实际不可行，或者因没有建立健全相应机构、人员、制度而得不到实行。收容遣送制度的存废再次告诫我们，任何一项好的制度失去了相应的监督机制，就可能走向反面，可能从一个“好法”变成一个“恶法”。
启示三，对一项制度的运行情况必须经常地进行检讨。金无足赤，人无完人，制度也一样。任何一项制度都不可能十全十美，无懈可击，总是难免存在这样那样的问题，特别是在一个社会激烈变动的过程中，即便最初是一项好的制度，随着社会的发展变化也可能变得不合时宜。因此，对一项制度的运行情况必须经常进行地检讨，以便及时发现问题，及时修正完善。任何试图建立一套千秋永固的制度，注定是要失败的。
八、人大监督“有心”才会“有力”
经常听到一些从事人大工作的同志抱怨：人大监督“有心无力”。乍一听，似乎有些道理，但仔细琢磨，觉得很有必要推敲一番。
“有心无力”似可作两种解释：其一是指有心监督，但缺乏“权力”；其二是指有心监督，但缺乏“力度”。如果是指第一种，此种说法是否确当，很值得研究。我国宪法和法律已经赋予各级人大及其常委会很大的权力，他们作为国家权力机关，其他国家机关即行政机关、审判机关、检察机关都由它产生，向它负责和报告工作，受它监督。宪法和法律也对人大及其常委会如何实现监督权规定了一系列手段，包括可以听取和审议“一府两院”的工作报告、提出询问和质询、组织特定问题调查委员会、罢免和撤销不称职人员的职务、撤销违法决定、组织视察和执法检查，等等。可以说，我国各级人大及其常委会所享有的权力，与其他国家议会相比，只有大不会小，因此，似乎没有理由抱怨“权力”不够。只是各级人大及其常委会的权力必须集体行使，是集体有权，个人无权，所以，如果抱怨个人没有权力，倒是事实。但个人无权，正是人民代表大会制度的重要特征和优势，不仅不能改变，而且还必须进一步加以强调和落实。现在社会上流传着一种说法：“如果人大不讲民主，就无民主可言；如果政府不讲效率，就无效率可言；如果医院不讲道德，就无道德可言。”这一说法是否恰当，可以讨论，但其中所反映出来的社会对人大、政府、医院等不同组织的不同角色期望，则是值得认真对待的。人大是讨论决定重大问题的机关，只有广泛听取各方面的意见，集中民意、民智，才能确保所作出的决定比较符合客观实际，比较少失误，比较少走弯路。因此，如果抱怨人大个人无权，这样的同志首先应当提高对人大地位、性质的认识，转变工作方式方法，学会依靠集体力量来做好人大监督工作。
如果“有心无力”是指第二种，那就要分析人大监督为什么会缺乏“力度”了。据笔者观察，造成人大监督缺乏“力度”的原因无非是两种：一是监督决心不够大，怕得罪人，不敢碰硬，遇到困难和阻力就退避。二是监督方式方法不够讲究，不太懂得监督，更不善于监督，虽有心监督，但不知该从何做起，有的甚至轰轰烈烈监督一番，到头来反落个违法干预或不符合法律程序，为了避免犯错，就多一事不如少事。依笔者看，这两种情况，归根到底还是不够“有心”。“世上无难事，只怕有心人。”如果真的“有心”监督，就会不怕得罪人，就会敢于碰硬，不畏权势和困难，不懂法律就会去钻研，没有办法就会想出办法。监督不是请客吃饭，被监督者不会总是痛痛快快地、积极主动地接受监督，有时难免会有不太配合的情况发生，关键在于从事人大工作的同志是否真正“有心”将违法行为监督到底，是否敢于严格认真地依法进行监督。果真如此，监督就会“有力”，就会有权威，就会受到人民群众的欢迎和拥护。
近年来，一些地方人大大胆依法进行监督，紧紧咬住某些违法行为不放，取得了很好的效果，得到人民群众的广泛好评。比如，广东省人大代表在认真进行调查研究的基础上，对省环保局在四会市北江边建电镀城事件处理不当问题提出有理有据的质询，收到了很好的效果；沈阳市人大对中级法院的工作报告大胆说“不”，给法院予很大的震动，有力地促进了法院的整改工作；合肥市人大常委会成立特定问题调查委员会，对肥东县司法机关反复多次弄虚作假、枉法裁判进行调查，为受害人汪伦才讨回了清白和公道；海口市新华区人大常委会通过行使监督权，帮助司法机关排除非法干预，保证了司法公正，等等。大量成功的监督事例说明，人大监督并不缺乏手段，关键是能否真正把法律规定的各种监督手段大胆、正确地运用到实际监督工作中去。那些总是抱怨人大监督“有心无力”的同志，是否可以从这些成功的监督事例中得到某种启示呢？
九、人大如何监督司法？
古希腊神话中有个关于金苹果的故事，讲的是纠纷之神厄里斯在参加一个婚宴之后，扔下一个写有“给最美丽的”字样的金苹果，结果在众女神之间引起一场争夺金苹果的纠纷。为此，众神之王宙斯授权帕里斯做裁判，由他将金苹果判给最美丽的女神。为了得到金苹果，众女神纷纷许诺给帕里斯好处，天后许诺让他获得世界上最富有的地方，智慧之神许诺让他成为最有智慧者，爱神许诺让他娶到世界上最美丽的女子为妻。在财富、智慧和美面前，帕里斯对美女动了心，不顾宙斯确定的裁判准则（将苹果判给最美丽的女神）将金苹果给了爱神，后来爱神真的帮助他从希腊抢到世界上最美的女人海伦。
这个故事启示我们，权力易导致腐败是一个普遍的规律，并不在于由谁掌握权力，即使是神一旦获得权力，如果没有制约，也会滥用权力。因此，欲避免权力被滥用，惟有加强监督，别无他途。
眼下，人大监督司法是一个普遍关注的问题。司法机关是人大授权负责处理各种社会纠纷的机关，要保证司法公正，必须加强监督。在我国，对司法的监督有多种形式，其中人大的监督是最高形式、最具权威的监督，成为人大工作的一个亮点。但同时也引来一些不同声音，有的认为人大监督司法不仅不利于促进公正司法，反而加剧了司法不公。出现这种声音可能有两种情况：一种是由于对我国政治制度不了解，从西方三权分立的观点出发，一听说人大监督司法，即认为“大事不好了”。对于这种情况，只能通过加强宣传教育加以澄清。但另一种情况却值得我们注意和认真对待，就是个别地方直接插手对案件的审判，干预具体案件的处理，或者以个人代替集体对司法机关的工作指手划脚。比如，有的实行听审制、监审制，人大代表和常委会组成人员参与坐堂问案，对案件如何审判提出意见；有的人大常委会对具体案件的是非曲直和如何处理作出决定，要求司法机关照办；有的人大领导以个人名义为案件定性，等等。金苹果的故事告诉我们，腐败是随权力而产生的，简单地转移权力只能转移腐败，不能克服腐败。如果人大以监督权代替司法权，不仅达不到克服腐败的目的，相反，人大自身也可能滋生腐败。
可见，面对司法不公、司法腐败，人大不仅要勇于监督、敢于监督，更要善于监督，唯有如此，才能做到既不失职又不越权。欲达此境界，首先，人大监督应当以集体性、间接性、形式性为原则，避免以个人代替集体，实行“帕里斯”的裁判。司法机关对具体案件的处理，依靠的事实、法律和程序，程序是实现褓规定的保证。诉讼法规定了一套比较完善的审判监督程序，只要程序合法，一般应当予以尊重，人大既不宜直接处理案件，也不宜对案件处理结果是否正确等实质性问题指手划脚。因为对实质性处理往往会有不同意见，而程序是否合法是比较容易判断的。其次，人大监督在内容上应当将重点放在以下三个方面：一是对人的监督，即监督法官、检察官的品行和法律素养是否良好，发现违法乱纪者，及时予以罢免、撤换或其他处理；二是对制度的监督，即监督司法制度运行是否良好，发现司法制度运行受阻，比如受到非法严重干预，及时采取措施予以排除和改进；三是对司法政策的监督，即监督司法机关是否积极服务于国家的根本任务，发现有违反国家根本任务的情况，及时促司法机关予以调整。再次，人大监督应当以促进司法机制的完善和法官素质的提高为基本宗旨，而不应当只局限于纠正个案。人大监督必然会涉及个案，但监督个案只能是人大监督的切入点，而不是落脚点。因为纠正个案只能解决个别公正，而监督不当反而可能增加个别不公正。只有激励审判监督机制的更好启动，才能推进全面公正。
人大监督司法，促进司法公正，既是一个老课题，又有一些新问题需要继续探讨，对这一课题的研究并没有完结，这也是完善人民代表大会制度的题中应有之义。人大作为国家权力机关，应当集中精力讨论决定重大问题，对具体个案的处理既不是人大专业知识之所长，也不是人大工作方式所能胜任，而应当尊重司法机关依法独立行使职权，同时，人大应当在工作实践中积极探索恰当的方式方法，加强对司法的监督。越俎代疱和放弃监督职责，都是不可取的。
十、人大监督应多用询问和质询
我国有句古语叫：“君子动口不动手。”其意是说君子以理服人，不以强力压人。成都武侯祠有一副对联写的是：“能攻心则反侧自消自古知兵非好战，不审势则宽严皆误后来治蜀要深思。”其意也是说，真正征服者是征服人心而不是以势压人。当然，对付小人，情况就不一样了。所以，我国又有句古语叫：“君子喻于义，小人喻于利。”其意是说，对君子要晓之以道理，对小人则要晓之以利害，包括运用强制力量，使之不敢不从。
在我国，人民共和国这一性质决定，人大与政府、法院和检察院，都是人民追求幸福生活的工具，目标是完全一致的。人大与“一府两院”只是分工的不同，不是相互唱对台戏的“冤家”。人大对“一府两院”的监督，其目的是为了帮助“一府两院”减少、纠正错误，更好地为人民服务。因此，人大监督主要应当依靠以理服人，靠经常性的对“一府两院”的工作进行评头论足，包括听取和审议工作报告，提出询问和质询，听取述职报告并进行评议，提出批评、意见和建议等方式，从而使“一府两院”在开展工作时有所顾忌，避免或减少失误，在出现了失误后能够及时得到发现和纠正。同时，人大也可以采取罢免或者撤销有关人员的职务、撤销或改变有关决定等强有力措施来实现监督目的，但这些手段属于人大监督的最后手段，只能在极个别情况下不得已才运用，不能经常运用，否则，就说明人大选举不慎重，没有选对人，对“一府两院”的威信和工作效率也会造成一定的损害。
可见，在我国这样一种政治体制下，一方面，要充分发挥各级人大及其常委会的监督作用，保障人民依法行使当家作主权利，避免国家权力被异化和滥用；另一方面，又要支持“一府两院”依法履行职责，维护“一府两院”的权威和效率，坚决避免相互拆台现象。要做到这一点，可行的办法是多采用询问和质询这一监督形式。因为询问和质询属于“只动口不动手”，既能促使“一府两院”及时发现、纠正工作中之不足，又比较容易被“一府两院”所接受，达到双赢目的。近年来，广东等地方人大及其常委会依法开展询问和质询，监督“一府两院”纠正了一些违法行为，使有关干部受到了震动和教育，收到了很好的监督效果和社会效果，极大地提高了人大在群众心目的地位和权威。
但可惜的是，询问和质询的作用和优势并没有得到普遍认识，没有在各级人大及其常委会中普遍地开展起来。一些地方人大及其常委会一方面弃询问和质询这一法定而有效的监督形式而不用，另一方面却在法律规定之外创新其他一些既不易实行又难收实效的监督形式，把大量精力浪费在这种所谓的制度创新之中，而“一府两院”许多违法行为却得不到及时而有效的监督纠正。这不能不是人大监督工作的一个极大误区。但愿随着人大监督工作的深入和不断规范化、制度化，询问和质询能够成为人大监督的最主要形式，在各级人大及其常委会中经常而广泛地开展起来。
十一、让宪法真正具有宪政意义
宪法与宪政紧密相连但并不等同。宪政离不开宪法，但有宪法并不等于有宪政。宪法是为宪政绘制的蓝图，宪政是宪法实施的结果。宪法是文本上的规范和秩序，宪政是实践中的规范和秩序。因此，有宪法而无宪政，宪法只是一纸空文。国内外历史经验一再证明，制定一部好宪法并不难，难的是使宪法真正具有宪政意义，真正能够成为人民当家作主的保障。十一届三中全会以来的２５年，我国民主政治建设的最大成就，就是在不断丰富完善宪法的同时，大力向前推进了我国的宪政建设，使宪法不断具有真正的宪政意义。
要使宪法真正具有宪政意义，首先是宪法的制定和修改必须真正是高度民主基础上的高度集中，真正是全国最大多数人为共同生活和国家未来发展所达成的最大限度的共识。一部有生命力的宪法绝不是少数几个秀才关在屋里所能写出来的，它只有真正来源于广大人民群众，才能深深扎根于人民群众之中，才能具有真正的权威和得到切实有效的实施。任何由几个秀才苦思冥想出来的宪法，是一文不值的。十一届三中全会之后重新修订并经几次部分修改完善的现行宪法，是我国历史上最好的一部宪法。这部宪法之所以好就好在它是民主的集中，它比较好地体现了最大多数人民群众的意愿和要求，因而也获得了最大多数人民群众的拥护和遵循。
要使宪法真正具有宪政意义，关键是宪法的内容必须对民主、法治、人权有基本的承诺，对公权能够形成有效的监督制约，对人权能够给予切实有效的保障。凡不以民主、法治、人权为精神、对公权缺乏制约、对人权缺乏保障的宪法，都是徒有宪法虚名而没有宪法之实的，是不可能为宪政建设提供任何保障的，注定是没有生命力的。十一届三中全会以来，总结历史经验教训，我国始终把丰富完善宪法的民主、法治、人权保障内容作为根本目标，逐步充实和加强了对私人财产权、人身权等基本权利的保护，把依法治国、建设社会主义法治国家作为基本的治国方略写进宪法，健全了人民群众参与国家和社会事务管理的民主制度等，不仅保持了宪法的与时俱进品质，而且使宪法的权威不断增强，使宪法的实施更有成效。
要使宪法真正具有宪政意义，必须健全宪法实施的监督保障机制。制定宪法的目的是为了实行宪政，为宪政实践和人权提供根本大法的保障，而不是为了好看。因此，制定宪法必须同时规定能够保证宪法实施的切实有效的监督保障机制。如果没有确实有效的监督保障机制，实践中可执行可不执行，违反宪法没有相应的机构和机制予以纠正和追究，宪法就不可能得到真正的实施。现行宪法是我国自清末开始实行立宪以来实施得最好的一部，其中原因固然是多方面的，但宪法实施监督保障机制的加强，无疑是这部宪法能够得到较好实施的重要因素之一。
要使宪法真正具有宪政意义，必须确实加强保障宪法实施的一系法律和具体制度建设。宪法不能独立地自行得到实施，宪法的规定必须有相应的法律和具体制度作保证。离开了法律和具体制度，宪法只能是空中楼阁。十一届三中全会以来，我国不仅加强了立法，初步形成了中国特色社会主义法律体系，而且加强了依法行政和公正司法，不断推进了宪法的实施，使宪法逐步从文本变成现实。
总之，２０年来我国宪法已经逐渐从文本走向现实，走向人民群众的实际生活。当然，我国的现行宪法还不能说已经十分完善，在私人财产权利保障、人权保障、宪法监督保障机制等方面还需要不断与时俱进，宪法的实施还有许多工作要做。但令人幸慰的是，宪政的航船毕竟已经启程，追求宪政、建设宪政的潮流已经不可逆转，特别是我们党已经把建设政治文明列为物质文明、精神文明等同重要地位，这必将对保证宪法的实施和宪政建设起到极大的推动作用，不断使宪法越来越具有宪政意义。
来源：人大议会网站发布时间： 2004-12-28
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