2004年12月2日－3日，由北京大学人民代表大会与议会研究中心、中国政法大学宪政研究所、重庆市人民代表大会法制委员会主办的“立法听证经验交流及理论讨论会”在重庆市东方花苑酒店举行。
立法听证是立法民主化的重要途径。北京大学人民代表大会与议会研究中心于2000年《立法法》颁布以后，先后两次召开“立法听证国际交流会”，请国外专家介绍国外立法听证的做法，请国内立法机关进行立法听证的经验交流，并在此基础上起草了《立法听证示范规则》，这些活动对推动立法听证在国内的开展发挥了一定作用。立法听证工作已经开展了几年，为了进一步交流各地开展立法听证的情况，总结开展立法听证的经验，分析研究立法听证当前存在的问题，进一步规范、改进和推动立法听证，合立法听证更广泛地开展起来，在重庆市共同举办了这次立法听证经验交流和理论讨论会。
参加会议的有来自全国人大、三十多个省、市地方人大法制工作部门的专家和有关著名学者近80人参加了会议，美国国家民主研究所（NDI）的Christine 女士和中律原法律咨询公司总裁张乐伦女士也到会观察并发了言。
本次会议围绕“交流地方立法听证的情况和经验”和“讨论研究如何改进立法听证”这两个主题进行。会议召开前请各地代表提交了听证情况调查表，并对立法听证的基本情况作了综合调查、评述，在此基础上进行研讨。来自全国人大、北京市、上海市、天津市、重庆市、海南省、浙江省、湖北省等多个省市的人大法制工作部门的代表就本地立法听证做了情况介绍和经验交流。同时，由实务和理论部门的专家和学者就如何改进立法听证，进行了热烈而深入的探讨。会议达成了一些理论上的共识，认为：听证作为一种民主形式，在国外立法活动中是非常普遍的，然而在中国立法听证还仅停留在示范阶段。要进一步把立法听证推向普遍化、大众化、平民化，使之成为立法的一种常态，而不是特例；同时，要努力提高立法听证的效率，不要成为形式和政治演示。为此会议提出了诸多建设性意见，对中国立法听证改革将有所裨益。
会议开幕式
主持人 蔡开文（重庆市人大法制委员会副主任委员）
蔡定剑（中国政法大学教授、北京大学人大与议会研究中心执行主任、中国政法大学宪政研究所所长）：
今天的立法听证研讨会是在三个月前，与全国人大法工委国家法室的陈斯喜主任商议，经法工委推荐，中心与重庆市人大法制委共同举办。重庆市人大为此次会议投入了大量的人力、物力，给予了非常多的支持，全国人大法工委包括李飞副主任、张春生本要来参加我们的会议，因另有要事不能出席。
从2000年－2001年，北大人大与议会研究中与美国NDI（国家民主研究所）合作举办过三次关于立法听证的研讨会。第一次的立法民主化、科学化理论研讨会上，主要请国外专家介绍立法听证的做法。在后来的2001年5月在北京和12月在昆明，又进行过两次立法听证讨论会和经验交流会，迄今已经3年过去了。从2001年后，全国各地开展立法听证的活动已经越来越普遍。但是，立法听证还没有开始，有的地方就厌烦了、形式化了，就的实效不大。这次会议的主旨，就是要通过交流，了解全国立法听证开展的情况，找出存在的问题，并进一步推动立法听证。
听证作为一种民主形式，在国外立法活动中是非常普遍的，然而在中国还停留在示范的阶段。如何进一步把立法听证推向普遍化、大众化、平民化，使之成为立法的一种常态；使立法听证的效率提高，探究立法效果和提高立法质量是什么样的关系，都是立法听证理论和实践中的重要课题。
这次会议先请各地人大提交了立法听证调查表，为大家提供一些基本情况，并作了综合分析评述，在此基础上进行研讨。会议第一天的主题是介绍、交流经验，专题组发言完之后，由大家向介绍经验的同志和单位提问。会议第二天，安排了一些介绍性的专题报告，大段的时间留给自由讨论。最后希望能有一个集中性的意见，会后以一种形式发给大家，以回应许多单位希望借鉴会议成果的需求。2001年的立法听证会后，我们曾经提交一个立法听证规范意见稿，并经法工委乔晓阳、张春生副主任修改，原想以法工委的名义发给各地，终由于换届而被搁浅。希望这次大家能够对此进行讨论，并有所反馈，希望能形成一些推进立法听证工作的成果。
俞荣根（重庆市人大法制委员会主任委员）：
这次会议由重庆市法工委作为主办单位，并请到各位到重庆来就立法听证进行交流，我们感到非常荣幸。我先介绍一些重庆市人大的工作情况。1997年，重庆市获得了完整的立法权。在人大工作的第一阶段中，将作为经济计划单列市的重庆市地方性法规、四川省地方性法规，移植为直辖市的地方性法规。前5年，共移植了130多项法规。从2001年开始，采取制定和移植相结合的方法，以制定为主，提高立法质量。第一届人大工作了6年时间，基本满足了重庆市的需要；第二届人大到现在为止工作了2年时间，主要工作是推进立法速度、提高立法质量。据2004年11月的统计，通过法案216件，现在适用的有164件，涵盖了经济文化等各个方面。委托立法取得了一些成效，如委托由西南政法大学、律师事务所等起草法案；建立了立法咨询制度，第一届人大聘请了27名立法咨询委员；第二届建立了立法咨询专家库，现在专家库中有32名专家；为30位常委聘请了立法助理；民主立法方面，也取得了一些成绩。然而，正如蔡定剑教授所言，现在的立法听证还是贵族化的，如何使之平民化，是一个重要的问题，希望能听听大家的意见。
重庆市直辖只有短短7年实践，作为省级立法单位，我们起步很晚、经验少，有一些体会也是跟着兄弟省市学习的。所以我们非常珍惜这次机会，希望能通过会议接受全国人大法制工作委员会的指导，能多从各兄弟省市学习。
关于此次会议的组织和筹备，北大人大与议会研究中心和中国政法大学宪政研究所做了很多的工作，我们只是作了一些具体工作。预祝这次研讨会取得圆满成功，各位在重庆期间能够满意！
周晓虹（全国人大法工委研究室副主任）：
立法听证，对于扩大公民立法有序参与、提高公民在立法中的作用具有重大意义，无须多言。它是我们立法工作实践中的重要内容。各地方人大为此作了很多工作，也进行了很多总结，提出了许多需要面对和解决的问题。多年来，地方人大在很多实践工作上走在前面。全国人大对立法听证也是缺乏一些实践经验的。在这个问题上，也要学习各地方人大的经验，与各地人大、专家学者一道，推动人大工作的发展。这也是胡锦涛同志在全国人大成立五十周年会议上提出的要求。
薛刚凌（中国政法大学教授、法学院党委书记）：
首先我代表主办单位中国政法大学，对这次会议的举办表示热烈的祝贺。
中国政法大学法学院以公法为主的院系，展开对立法听证的研究，我们义不容辞。
立法听证程序制度具有重要地位，听证程序承载着民主、权利、平等等公法的要求，体现了公民民主参与的程度，直接决定着法律规则和制度的质量，具有重要的地位。立法听证对于理论界是一个崭新的课题，而各地方人大在几年来积累了很多经验。实践部门和理论部门一道，对此展开交流和讨论，非常有意义。
祝会议圆满成果，各位交流愉快！
第一主题：交流地方立法听证的情况和经验
第一单元 主持人：崔伟（山西省人大法律委主任）
武增（全国人大常委会法工委国家法室处长）：
受蔡教授的委托，我作了一个地方立法听证的基本情况报告。我理解，蔡教授是考虑到全国人大还没有搞立法听证，让我们学习借鉴地方的经验。2001年年底，在云南召开过立法听证研讨会，当时（对2001年10月底以前的情况）就做过统计，有21个省搞过立法听证。这次的统计主要是地方性法规，没有统计地方性规章。在18个省、自治区、直辖市，举行了22次地方性法规。与全国人大的数据基本一致——只有7、8个省没有搞过地方性法规的听证活动。地方立法听证取得了很多可喜的成果。其中，02年4次，03年6次，04年10次。由于不太清楚有的地方（如湖南）立法听证的详细时间，数字与总数有一些出入。
就立法听证的内容而言，主要涉及城市建设和管理、环境保护、资源保护、文化、交通、公共安全等方面。我们发现一个很有意思的现象：各地地方性法规的主题有一个趋同的现象，如关于物业管理的听证，消费者权益保护权益，拆迁条例/拆迁管理办法、道路交通安全、见义勇为等。
就立法听证的程序性作法而言，地方举办立法听证都是因为各地人大常委会的重视，这是中国特色，也与各地法制委、法工委领导同志的大力推动分不开。各地精心安排，非常慎重。
地方立法听证的环节：
1、决定举办听证会——听证会的提出环节，经过有关主管领导的批准。有的省也规定了自上而下的启动机制。这个环节对于搞好立法听证是非常重要的。
2、拟定听证会工作方案听。准备文件、方案、机制。
3、制定立法听证规则。
4、发布举行听证会的通告。听证会的公开性非常重要。很多地方利用各种媒体、互联网等，广泛发布公告、征求意见，在征求意见的基础上再举办听证会。
5、接受公民和组织报告，决定并通知听证会的人员。主要考虑听证陈述人的利害相关性、代表性、报名先后等因素。人数一般是10－20人，我们觉得这是比较适当的。时间主要是半天。最多的一次是32人，最少一次是13人。旁听人员最多一次30人，最少13人。报名参加作为陈述人的，最多有400人，最少有15人。
6、举行听证会。听证会由委员会负责人主持。有媒体报道。一般是陈述人逐一发言，设置辩论环节的比较少，主持人发挥的作用并不大，主要是控制发言时间。质辩比较少。草案起草者和政府法制部门，会提供背景介绍，提供一些数据。
7、制作听证会报告。70％、80％的听证报告结果得到了采纳，但这种采纳情况比较复杂，不容易被量化。请大家这两天对听证结果、处理作一个评价。
总的来说，从各地举行听证会的次数、地方都越来越多，与01年相比，已经非常普及。但很多地方仍然处于尝试和摸索的阶段，都抱有“搞一次、搞好”的心态来举办听证会。听证会的成本比较高，投入的精力比较多，上海有两次听证会只隔了两个月，说明他们的经验越来越丰富。我们现在的定位是：立法听证是选择性的而非必经程序。我们搞立法听证的初衷是提高立法的民主性和质量，多年来，各立法部门——专门委员会来举行立法（精英立法模式）取得了很大的成就，于是认为不搞听证也能搞好立法。国外立法听证有党派方面的原因，是一种政治策略，另也是对选民要求的回应，让选民了解其立场；从理论上来说，也是对立法权滥用的制衡。我国的情况，立法机关的代表、委员都是间接选举产生，我认为，对于立法听证这种民主程序，也是加强政治建设的一项重要内容，是实现公民民主参与的良好途径，我们要加强宣传，加深认识，在宣传和认识上进一步做一些工作。听证参与人、媒体对听证的民主感觉，可以辐射到社会上，取得比较好的社会作用。而且可以找到各方都满意的方案，从立法者、政策制定者不太可能考虑到的视角来提供一些意见，也是使立法更容易让公众接受的方式。有的学者认为立法听证有“执行”的功能。
地方立法听证存在的不足和需要改进的地方：
首先，地方立法听证实践比较少，很多地方只搞过一次；其次，有的地方立法听证内容比较宽泛，没有什么针对性，如只将法规草案提交听证会，没有限定讨论范围；再次，只注重了媒体的参与，而对公民的直接参与重视不够；第四，没有提供陈述人之间辩论的环节。事实上，质辩是听证会区别于座谈会的一个重要特点。
马斌（甘肃省人大常委会主任委员）：
我介绍一下甘肃省人大在立法听证方面的基本情况。甘肃省立法听证开展比较晚，今年4月是第一次，是关于消费者权益保护条例的立法听证。3月底，甘肃省人大准备将立法听证作为地方性立法的条例出台，当时在一审，所以决定搞一次，以在实践的基础上做完善。中央编译局的专家、国外专家和各省一些法委的同志也参加了。第一天进行研讨，第二天上午现场看我们的立法听证会，下午对听证会进行评议。接下来对大家的意见进行汇总，该法二审在6月份通过。
存在的问题：
1、立法听证的反馈机制没有建立起来。（1）立法听证陈述人的发言的原始材料没有汇总，只有在他们报告基础上的加工。以后应该取得原始资料。（2）对于陈述人的意见，究竟有没有采纳，没有给他们以反馈。（3）没能做到将立法听证结果向社会进行公告。
2、对听证相关人的权利、义务没有明确，没有保障。如应该允许旁听人提供书面意见。
3、辩论问题。在兰州的首次立法听证会上，我感觉辩论比较充分。观点不同的分成两方面，辩论这方面比较好，突出了听证会的特点——可辩性。但辩论中出现的问题：主持人无法控制局面，辩论双方你一言我一语地几乎吵起来。所以，如何规定程序，以使听证有序进行。保障辩论围绕主题。
4、证人的询问准备不足。有时想起来就问，有时问的是枝节问题，与听证主题联系不多。在听证会之前，有关材料就应该提交会议，让询问人知道他们的主要观点，并准备问题。列出询问提纲，让询问人作为参考。
5、参加人员比较少。常委会这方，一共只有12个人参加。我们觉得，听证人应该尽量多，让能够参加的常委会组成人员直接参加立法听证会，对他们形成自己的意见并投票，作用更好。
6、媒体。新闻单位有17家参加。有的媒体报道比较充分，但会场上，他们不够遵守会场秩序，有的在会上就进行采访。所有，对会场秩序应进行规范。
7、成本问题。我们的这次听证会成本比较高，人力、物力投入很多，一共准备了一个半月。财力，参加的人，除媒体以外有110人，在外面租了会议室，外地听证参与人的食宿，一共发了15，000，对于贫困的甘肃省来说，比较受不了。所以，对于立法听证的“平民化”，我们非常感兴趣。
总的来说，立法听证应该制度化，这是总的趋势。因为我们的地方立法听证还没有法律的直接依据。《立法法》所规定的立法听证并非针对地方立法听证。在这种情况下，立法听证是随意的，是随领导的注意力的转移而转移的，可能会成为政治上的点缀。人大常委会、具体领导应该提高认识，将立法听证提高到政治民主化的高度来认识。
具体建议：
1、在人大每年的工作计划中，对与公民、法人、其他组织等有密切关系的，对关系到不同利害相关人的，对立法规定的认识存在较大分歧的这三种立法，应该规定进行听证。
2、提高公众参与的积极性。
3、立法听证结果应到位。
虽然，如广东、浙江等都搞得很早，积累了很多经验，但不太完善，有比较多的漏洞。能否建议全国人大制定一个比较完善、规则的立法听证规则。这一步是我们民主政治的渐进目标，但应该是必须达到的。
江材讯（重庆市人大常委会法制委员会副主任委员）：
重庆市立法听证工作是从2002年8月开始的，是得益于蔡教授在2001年昆明的立法听证研讨会。学习了走在前面的广东、上海、浙江等的一些做法，着手开展了这项工作。2004年2月进行了第二次。
一、总的看来，这两次立法听证中，与各兄弟省市相比，程序差别不大，所以在此，我主要想在立法听证公开方面谈谈体会。
我们在听证准备工作时，就提出了将听证公开作为重要要求，一是从实体和程序上，使立法听证显著区别于座谈会、论证会等，二是从实体和程序上，保障听证相关人的平等权利。论证会解决的主要是立法的科学性和技术性的问题；座谈会和论证会二者（不是公开举行的，是立法工作机构自行选定，缺乏公众参与和监督，议题具有广泛性、不受限制，议题具有非论辩性、没有观点的交锋，对会议结果的处理没有强制性的规定），不可替代听证会。地方性法规的立法听证，需要针对具体论题，在观点比较对立的双方当事人中交锋。
所以，我们以议题的可辩性作为切入点，体现公开的原则：
1、程序公开。举行听证前制定听证规则，将规则和程序发给陈述人。在听证过程中，主持人一般从听证规则上知悉听证规则。双方第一、第二……陈述人交互发言，有交锋。
2、听证内容公开。在听证前一个月，将法规的草案在重庆晚报、互联网等上公开，让参与听证的人提前知道。
3、听证陈述人选定的公开。听证陈述人一般征求双方的意见，从报名的人中自行选定，而非立法机关来主导。
4、听证报道公开。对媒体公开不设限制，不作要求。最后反映很好。
5、听证结果公开。将听证报告和在听证的基础上形成的修改稿，在各媒体和网上发布。
二、几点认识：
1、听证工作的公开和立法工作一样，也是制约立法权的重要手段。立法权和其他国家权力一样，应该受到制约，应该置于公众监督之中。让公民参与立法，是立法民主的前提。
2、立法听证公开是民主政治的基本要求
（1）是人民代表大会制度的基本要求，也是建设法治国家的基本要求
（2）是实现公民宪法性权利和知情权的重要手段
（3）是鼓励公民立法参与热情的积极举措
3、公开是立法听证的生命。现代意义上的立法，都是公开的。
4、立法听证公开对于树立立法权威非常重要。通过立法听证，公民在立法活动中的了解和参与，是对法规的事前宣传，比法规颁布后的宣传，意义更大。
三、建议：
1、听证工作有待规范化和程序化。
2、听证范围需要制度性的规定（分必须听证的、可以听证的两方面进行规定）。
3、听证程序实用化、简捷化、经常化。《立法法》颁布四年以来，立法听证只有二十来件左右，占这个时期省级人大立法总数的2％，成立立法活动的一种点缀。要让立法听证平民化，使立法听证简便易行，减少成本，非常重要。每年各省级人大立法10件左右，实现三分之一，应该是可能的。
吴勤民（上海市人大常委会法工委立法一处处长）：
因为已经提供了会议论文，在此仅简单将要点报告给大家。目前为止，上海市一共举行了四次立法听证。（见材料）
一、上海立法听证主要包括三个方面：
1、准备。听证议题的确定、听证陈述人的遴选。
2、举行。
3、听证会报告
二、完善：
1、多渠道来启动听证程序。从目前情况看，立法听证会基本由法制委和法工委组织。调动各专门委员会的积极性是非常重要的。完全通过法制委员会，从工作质量和人力组织上，有一定的局限性。
2、拓展听证会的形式。现在一般陈述人和旁听人都为30人左右。从人数上保证非常重要，但是会议组织的成本比较高。如就某些专题问题举行听证，在常委会以外的地方举行听证，对同一事项举行多次听证等。
3、提高听证会的质量。形成会议上的辩论机制。引导听证人形成良好的互动机制。
4、充分发挥听证笔录与听证报告的作用。
三、上海立法听证的趋势：
1、立法听证，一定要针对关系群众切身利益的问题。
2、听证会作为民主参与的一种方式，要与其他民主参与的方式综合运用，运用其他渠道。因为从工作上看，从民主发展程度上看，只运用听证会一种方式，是不可行的。
第二单元 主持人：刘克希（江苏省人大法制委员会副主任委员）
顾均（天津市人大常委会法工委办公室主任）：天津市立法听证的回顾与今后设想
一、回顾
天津市到目前为止已经搞了3次立法听证会。但是对于立法听证的实质和意义的理解还是比较肤浅。主要是采取比较谨慎的态度，经验不是很多。
天津市立法听证的特点：
1、选择与群众利益密切相关的法规。引起更多的群众参加。
2、遴选陈述人。照顾不同身份、不同利益群体、不同代表。让各种意见均有代表，对于更集中的意见，代表人更多。
3、对听证内容的范围，没有加以限定。只要不离开法规内容，可以发表任何意见：
（1）可以发现群众对法规最为关注的焦点问题；
（2）发现在立法工作中没有发现的问题。
4、将听证报告作为审议法规的重要参考资料，大部分征求来的意见得到了采纳。
二、体会
举行立法听证与否，效果有着很大的不同。立法听证是别的形式不能替代的。
天津市立法听证的不足之处在于，没有进行辩论。主要是听证的组织者求稳，因为没有经验，怕把握不了局面。所以，不能算是真正意义上的听证。
可以商榷之点：没有对听证内容的范围加以限定。弊端是对焦点问题缺乏深入争论。
三、天津市在草拟听证规则过程中的想法：
1、立法指导思想。参照了上一次全国人大提供的示范稿，该示范稿是比较规范的。但细究起来，还可以再细。促进立法民主化，吸收民众更多参与到立法中来，让民众感觉到立法的亲和力。在这种思想的指导下，我们认为听证规则的规定应更简单、更平民化，避免民众觉得立法听证离他们太远。对于立法程序等人大的内部规定，我们没有纳入示范稿。并且，在对此没有研究透的情况下，可以规定得较粗一点。
2、举行立法听证的主体问题。
3、立法听证的内容。必须考虑到公众参与程度和公众的愿望。另外，即便是与群众关系密切的，如果分歧不大，不致于引起公众太多不同意见的，可以不举行立法听证。法规草案中
4、立法听证陈述人的遴选问题。以前的，范围设定不清。可能会打破居民、公民的界限。倾向于“所有的个人、法人、组织等”。
5、听证报告的效力问题。
邓云秀（海南省人大常委会法制工作委员会）：
海南只进行过一次立法听证——2001年3月为了解决医疗保险条例修订草案中涉及人民群众切身利益的立法难点问题而举行。立法听证实践经验不足。
1、尽早制定普遍适用的立法听证规则
2、明确界定应当听证的事项的范围。选定的内容是与人民群众切身利益相关的。这涉及立法听证程序在我国立法程序中的定位问题。从地方立法角度来看，要将之作为立法听证的规则。我们要界定必须听证的范围，而可以听证的范围则无须规定。为公众直接参与立法提供一个平台。《行政许可法》中规定了一些必须进行立法听证的事项。
3、规范听证主体的法律地位及其权利义务
4、完善立法听证程序
（1）立法听证程序的启动应该多渠道
（2）认真做好听证准备
5、确认立法听证结果的效力
刘将（北京市人大常委会法制办公室法规二处）：
我谈《北京市道路交通安全法实施细则》听证的情况和思考。该法主要是在参考各兄弟省市经验的基础上。在立法听证会后，感受到媒体非常重视。第一，立法听证作为民主立法的一种形式，还是第一次；立法听证被北京市民和社会各界给予了极大的关注。
分为两块：公开征求意见和立法听证会。
先介绍一下这次听证的情况。8月15－19日，通过网上和信件公开征求意见，得到8850次意见，是得到意见最多的。听证选取了两条：（1）第69条“逃离现场，致使无法查明事实真相的”；（2）非机动车载人问题。从332名报名市民中选择了16位进行。6位企业职员，律师、教师、公务员、警官、法官等都有。把听证的过程和准备结合起来。
1、按照什么原则来组织听证？公开、公平、效率/效益。（1）公开原则，包括a.信息公开，如采用答记者问的形式向公民说明立法听证会的意义，介绍立法听证的知识；b.立法听证过程的公开，如听证事项的选择，对媒体报道的分析，使得媒体比参加听证的人还多，听证会之后，媒体也继续对此进行关注，网上进行直播；c.听证结果的公开，10月9日在《首都之窗》网站全文公布听证报告。（2）公平原则，主要体现在平等选择陈述人，陈述人有平等发言权，听证人不偏不倚地履行其职责。（3）效率/效益原则，效率原则体现在：a.程序设计比较简略，以听证陈述人的发言为核心，提案人、主持人等处于比较次要的地位；b.陈述时间设为8分钟，将有价值的东西浓缩在8分钟之内；c.成本，时间成本比较大，人力、资金、物力的投入，会后制作的一些立法听证会的光盘，立法听证报告的之前的资料等附加费用，对于北京而言都能承受。如果比较收益，这些投入几乎可以忽略不计。效益原则，a.通过听证产生实际效果；b.通过听证产生良好的社会效益。
2、谁来作为听证机构比较合适？人大常委会、主任会议、法工委、法律委等都可以。准备工作可以由工作机构来做，但继续做听证机构可能会引起对公证性的怀疑。并且考虑到工作衔接问题，由有关的专门委员会作为听证机构是比较好的选择。
3、如何确定立法的听证事项？主要的立足点是与公民、法人、其他组织有切实利害关系的事项。这次的立法听证，首先通过征求意见的方式来发现主要矛盾。避开主要矛盾，而对如何处罚等问题进行听证，会遭致人民群众的反对。虽然我们准备比较充分，但还是有一些需要完善的地方。
4、如何选择听证陈述人？主要考虑陈述人的代表性，与听证处理结果有法律上的利害关系，表达能力等。
对于此次立法听证会的想法。立法听证会并不是最佳、最完美的东西，最重要的是通过立法听证会发挥民主立法的社会效果，提高大众对立法的认同，制造平等对话的氛围，确保各方得到真正的尊重，有利于疏导不满和矛盾，有利于法规的执行。
周英（河北省人大常委会法制工作委员会法规二处处长）：谈立法听证实践中若干问题思考与对策。
一、河北省立法听证的经验和问题
这次立法听证（关于见义勇为），是法制委成立以来的第一次。财经委员会2001年曾搞过一次，也是以人大常委会的名义搞的。石家庄市、邯郸市曾搞过。有一些成功的经验，也有一些不足。总的来说，时间上有一些问题，很多人还没有发言就已经结束。今年，如何把它搞好，也有一些压力。考虑到许多兄弟省市都搞过，我们作了充分借鉴。省里对我们这次听证的评价是组织严密、效果很好。
二、这次立法听证的特点
1、参加人数比较多。200人左右。参加者的身份：见义勇为牺牲人员家属、医院、关系见义勇为事业的公民、外地3个代表，从中学生到70岁的老人。陈述人（20人，其中4人是候补者），有的旁听人员也有发言。发言一直没有中断。对于希望发言的旁听人员，给了他机会留下书面意见。会场布置比较好。采取“回”字形的布局。
2、媒体广泛宣传。在《河北日报》等官方报纸上发消息的效果不如在《燕赵晚报》、《燕赵都市报》等与老百姓关系更密切的报纸上发布消息的效果。
3、做好听证议题。从一审中的冲突问题中，选了四个，具有可辩性的，起到了很好的效果。
4、听证参与人的遴选。听证参与人以报名为主，组织动员为辅。组织动员还是非常必要的。注重广泛性和代表性，比较高的文化素质和表达能力，不同意见代表者的对等性。
5、立法听证会的秩序。对听证材料的提出了一些要求，如材料观点要求鲜明，有论据，有针对法规的具体修改性意见。材料是参与人自己准备，但组织者应加强引导，加强沟通和交流，甚至在必要的时候给予技术上的指导。
6、立法听证会的主持。支持人对参与人比较熟悉，控制听证会进行节奏。现场请了蓝墨速记公司，每一个陈述人发言完毕后，将文件送到发言人手里，让其签字认可。下午3点之间，就把所有会上的材料都提供给了媒体和记者。
三、这次立法听证会的不足
1、时间只有半天，牺牲了旁听人的发言要求，只留下了书面意见。
2、互相之间没有提出质询和询问。
3、听证报告没有完全反馈给陈述人。从实际效果来看，通过的条例中，我们只采纳了一部分意见。但这是一个价值判断问题。
王惠玲（中国社会科学院研究生院博士研究生）
我谈一下专家在立法听证中的角色和作用。以前的主题发言人对于立法听证的主体方面的问题，主要侧重于主题的广泛性和代表性，对专家在立法听证中的作用没有给予足够的重视。我认为，专家在立法听证中是应该有其一席之地的。
立法听证的性质：
1、立法听证应该是听取利害关系人意见的一种制度。听证产生于英国的“自然公正原则”，立法听证提供的是一种程序上的权利，但意见是否能被采纳，需要看其意见的表达等。如果没有专家的参与，可能会影响这种权利的实体实现。
2、立法听证与直接民主制有差别。后者有两条原则——公众掌握立法权，按照少数服从多数的原则来表决。然而公众只具有参与权和意见表达权，并不具有决定权。
3、立法听证是搜集信息，发现信息的一种制度。
专家的作用：
1、作为利害关系人的委托代理人。因为：
（1）法规由法律概念和法律术语构成的，而利害关系认通常以朴素的感情和认识来参与听证，在立法者和参与人之间欠缺交流的平台，妨害利害关系人意见的表达；
（2）由于缺乏相互理解，收集的民意是不全面的。
清楚表明他们的要求，并为他们的意见提供法学理论方面的支持——作为“桥梁与转化器”。
2、作为利害关系人的专家证人
利害关系人的诉求想要得到支持，需要有一些专家和学者作为证人提供一些理论支撑。
有其局限性。通常认为专家会保持公正性，这是理想的状态。在现实中，专家陈述人的意见不公正、不公平的情况下，利害关系人的利益如何保护？利害关系人难以其不具备技术方面的反驳，所以，应当允许利害关系认聘请专家作为证人为其提供理论支撑。由利害关系人和立法听证组织者聘请的专家，进行互相质证。
3、独立的专家陈述人
（1）作为立法者的“外脑”，弥补立法者的不足
（2）作为立法公开、公正的见证人，提高公众对立法的认同，有利于法律的实施
需要强调的是，3和2，有很多相似性，也有很多区别。2主要为利害关系人服务，而3主要是为了弥补立法的不足。
1、它与民主立法有着一定的冲突，因为他们主要代表着某一阶层的利益；
2、专业性知识有余，广泛性不足
3、理性有余，感性不足
4、可以会产生失误，可能会有一些腐败
最后，我想为大家，也为自己提一个问题——专家引入立法听证，是否会增加立法听证的成本，这个问题我没有思考清楚，希望大家能够提一些意见，一起研究。
第三单元
主持人：黄健国（青海省人大常委会法制工作委员会主任）
崔伟（山西省人大法制委员会主任委员）：我的题目是山西省立法听证的探索和思考。
《立法法》颁布后，山西省搞过两次立法听证会。（99年和2003年9月5日），2003年，关于城市防务拆迁问题，山西省搞了一个立法听证会。是在山西省为加强立法，提高立法质量，采取了的一些必要措施的背景下进行的。
一、过程
1、题目的确立
2、立法的准备工作，历时四十多天的时间。通过《山西日报》以及其他媒体发布公告。这是一个非常敏感且备受关注的问题，甚至关乎省城社会安定。
关注平等性（相关人员的平等性，参会人员的平等性）、严肃性（在省级人大这样的庄严场合，所有人员凭证件入场）、秩序性（发言时间掌握得很好），社会效果非常好。参加旁听的最年长的74岁，表示体会到人大的庄严氛围，感受到人大是为老百姓讲话的。
二、需要研究和解决的问题：
1、听证规则。以前没有搞，因为我们认为听证要在比较长的时间和比较多的经验的基础上确立，因为规则一经确立就必须遵守。但每次听证会都会听证内容。法规草案中涉及相关主体的
2、听证报告的处理。这是令我们比较头疼的问题。如果不对听证报告的效力不进行研究，立法听证会就会成为座谈会。
刘克希（江苏省人大法制委员会副主任委员）：
江苏省到目前为止，进行了两次立法听证会。01年，承建环保委作为主办单位；02年，法工委作为举办单位。
一、立法听证的有关问题：
1、地方立法听证会的次数，从全国和江苏省来看，都太少了。首先，与立法数量相比较，举行过听证会的数量和立法数量相比，据我的统计，不足1％（基数不计法律修改和清理）。其次，听证会议与其他形式的调研相比，也不足0.1%，或者0.6%。上午有同志说要多种形式综合使用，我赞同，但现在比例太失调。
2、把形式意义看作大于实质意义
（1）过于注重新闻报道
（2）对陈述人的是否过高，如有的省要求有书面材料
江苏省已经搞过两次，新鲜感已经不在，认为不过如此。在我省，对于立法听证的财力、物力投入，可以忽略不计，对于人力投入，工作人员普遍认为太多，工作量太大，所以主要是人力问题。
其他形式的调研，具有不可替代的长处，专业业务熟悉，代表性典型，人员的工作量也很小。这也是受到人大工作人员青睐的原因。但也具有一些缺陷，如对人员的取舍是否公平公正，合情合理，是否能使立法者兼听则明，比较可疑。另外，座谈会、论证会等其他形式的调研，法工委有很大程度的取舍权。甚至，即便座谈会所陈述的观点再正确，也可以不采纳，因为没有人会知道。
二、对立法听证的定位
应该是宪法要求的程序，是立法民主、立法监督的形式。不仅要看到立法之内，而且要看到立法之外。如何采纳和界定立法听证，我认为，就是陈述人以其自己的观点影响委员的观点和看法，从而影响立法。以什么形式来影响？——听证报告。将听证抽象概括出来，并且进行评价。以往工作中，对座谈会和听证会的要求不同：关于结果，工作人员对听证会要做报告，做归纳整理，而对座谈会则可能什么也不形成；关于采纳，比较难界定，人数的确定也比较困难。
三、三点想法：
1、进一步推进立法听证会的比例，使之经常化、平常化。
2、一个法规，想要使其经过一次听证就通过，不太可能。是否考虑对一个主题进行多次听证。
3、通过什么样的形式影响常委进而影响立法。
陈克林（江西省人大常委会法制工作委员会副主任）：
江西省立法听证进行比较晚，去年7月和今年7月分别进行过一次。两次会议都制定了工作方案。包括主导思想，听证人名单。旁听人员征集办法等。对听证时间、程序、报名办法等，在听证会之前进行公布。两次分别确定了12、13位陈述人员，30位旁听人员。都由工作人员作了详细记录。听证陈述人都有两轮发言，第一轮陈述自己的主要观点，第二轮对焦点问题进行辩论，部分陈述人提交了书面意见。听证会结束后，将会议所有材料和旁听人员的书面意见及时进行整理，供常委参考。
感受：
1、立法听证会拓宽了渠道，进一步增强了立法民主性。社会各界很踊跃地报名，代表自己的利益阶层提出自己的意见，体现人民当家作主，同时使立法者能听到不同的声音。
2、制作听证报告，充分发挥听证的效果。是否作出书面答复，阐明理由，是需要进一步研究的问题。
3、选取与人民群众密切相关的更多的关注和参与立法听证会。道路交通的法规，招投标的法规，要选举。
4、《立法法》对立法听证规定比较原则，缺乏具体规定，不仅削弱了立法听证会的功能，而且与立法所彰显的立法民主也不吻合。
公众决策民主化的重要要求。江西省做得很不够，需要以后进一步完善。
何德荛（广东省人大法制委员会办公室主任）：广东省的立法比较特殊，可以说包括了立法法包括的所有地方立法的方面。
听取民声，反映民意。
三次立法听证会。1999年第一次，也是全国的最早。2000年（工程监理条例），2003年（爱国卫生条例）
就第三次关于爱国卫生条例的立法听证会来介绍一下。
1、听证前的准备工作。筛选出社会关注的问题。当时SARS肆虐，所以将野生动物、宠物等规定进去。举办单位：法制委员会和有关专门委员会。两个主题：野生动物该不该吃，宠物能否进入公共场合的问题。在听证会召开前的半个月，召开了一次新闻发布会，由省人大常务副主任介绍听证会的目的、内容等，在公布之后，把整个草案在《南方日报》南方网等媒体上公布。方案中提出了如何报名等。
2、听证人的组成：法制委员会为主体，领导法制委员会的委员会副主任，教科文卫委员会、负责教科文卫的委员会副主任。考虑了贫富区别，行业区别等，选择了陈述人。将陈述人召集起来，由他们进行座谈，相当于预演。将文化程度较差的，表达能力较差的，进行了发言辅导，但不影响他的实质发言内容。旁听的单位，包括行政机关、高校学生、新闻单位等。发言顺序：主管部门发言，法律专家专题发言，赞成和反对交叉发言，对于不明白的地方提问，补充发言。
3、意见的处理。听取了陈述人的意见，也收集了社会上的不同意见。归纳了不同意见，附了原始发言稿。意见的取舍：协调的产物。如宠物问题：有条件允许进入户外场所，禁止进入室内。
存在的问题：听证对主流意见和非主流意见的采纳问题；听证还只有广告现象；立法听证的成本太高。
王广辉（中南财经大学教授）
1、对于立法听证的理解。我个人认为，立法听证制度，有两个方面的好处：
（1）是对代议制民主的有效补充，可以弥补代议制民主的不足，如选出的代表不能很好代表民众的意见；代表了是代议制民主向参与制民主发展的潮流；
（2）保证立法合理化。立法是利益平衡的过程。看法律是否好，是看不同的利益诉求是否在法律中得到了很好的体现，看选择的平衡点是否合理。前提就是：利益诉求有充分表达的渠道。
2、此次会议的特点：
（1）广泛性。首先表现在代表的广泛性，包括人大实践部门的同志，研究机构的同志，高校的同志；议题的广泛性，包括听证的内容范围，组织，听证结果的处理，等等；
（2）实践性。很多同志的发言直接来源于实践，在立法听证中存在的问题也是在实践中发现的，这些问题也是在今后的实践中必须解决的。
3、立法听证问题，个人的一些看法：
（1）立法听证要程序化。要制定一些合理的规则来规范立法听证程序，解决有章可循的问题。解决公平、公正、效率的问题。使各方面的利益在立法听证中得到充分的表达；
（2）立法听证要经常化。使之成为立法中经常开展的工作，重要的环节。克服立法听证中的时髦化倾向。在条件不成熟的情况下，不要急于追求这种方式；
（3）大众化。克服贵族化。做到立法形式多样化，形式是为内容服务的。不同的地区也要采取不同的形式。
（4）效果的实在化。使得公民对立法听证更具有信心。
对立法听证的建议：
1、对立法听证的正当性、合理性、必要性的认识，大家比较趋于一致；但是，要防止过分夸大立法听证意义的做法，不能把所有问题的解决都建立在立法听证的基础上；
2、加强立法听证的可操作性；
3、我们立法听证的比例还比较低，但是，也要有选择地对已经开展了的立法听证进行个案的研究，看看有哪些好的方面，有哪些不足，为在其他问题上进行立法听证提供借鉴。
自由发言阶段
李力（广东省人大法工委主任）：王惠玲博士对专家在立法听证会中的作用的发言，有很大启发，但我想提一个问题：
您在形成这些观点的时候，有没有考虑过，专家作为利害关系人的委托代理人，是不是具有可操作性？因为立法中的委托代理人与司法中的委托代理人，具有不同特点。如果作为制度来操作，是怎样的考虑。
对实际的法律工作者提出一个问题：在立法听证中，究竟要如何确定立法听证参加人，特别是陈述人。
蔡定剑：我的问题带有一点评论性。我生活在北京，对北京市道路安全法实施细则的立法听证比较关注，想先做一点评述。
我个人认为，那次听证是非常成功的。之前，媒体将立法机关的意见炒作为机动车负全责，激起了各方面的争论。北京市针对这种情况，举行了道路安全法实施细则的立法听证。立法听证会由应松年教授主持，通过听证，基本上平息了争议，达到了解决双方矛盾的目的。所以，想请问北京市人大的刘将同志，请将情况进一步地说明一下。对于如何取得好的实效说出理由。
另外，我想请问上海市，因为它是举行立法听证次数最多的。上海市是如何说服领导来重视立法听证的。
张吕好（中国政法大学教授）：想请问广东省何主任。比较关注爱国卫生管理条例，但是条例除了之后，我非常失望。因为规定都是没有什么意义的。我想立法机关本身是代议制机关，所以立法听证应该以代议制机关之外的一种形式来进行。爱国卫生管理条例没能起到令行禁止的，鲜明的宣誓作用。我希望何主任能对此有所回应。
想再请问顾均主任。立法听证规则，看作是立法约束立法机关的规范。不知顾均主任是否能够对此有一些说明。
王惠玲：刚才李主任提的问题对我很有启发性。应该承认，我的论文对实践问题关注不够。利害关系人不是统指所有的利害关系人，而是指听证陈述人。由他们来委托专家作为代理人，我认为是可行的。在具体实践中，与司法中的委托代理人具有共通性，是委托代理关系，要支付一定的费用，专家一是要表明陈述人的利益诉求，另一要对其利益诉求提供论证。
蔡定剑：立法听证很重要的原理是“自然公正原则”，听取利害关系人（利益受结果影响的人）的意见。要给予利害关系人委托专家代理人的权利，否则可能在实际上就剥夺了利害关系人的意见表达权。
刘将：非常感谢蔡教授对我们立法听证的高度评价。
处理和疏缓矛盾的做法：
（1）听证事项的选择。通过公开征求意见，来发现主要矛盾，不回避矛盾和矛盾的主要方面，作为决策机关应该迎拿而上，有这种勇气和魄力。
（2）听证陈述人。使每一个人都有自己的代言人
（3）听证民主的形式。自己说话的权利，表达自己不满的方式，起到了对社会矛盾的缓冲。
（4）结果的认可。这是对听证事项实质内容的处理。
最后，在草案的基础上增加了五条：如事故处理的责任分担问题；机动车司机的责任问题（过错责任，机动车没有责任的，按最低比例额度承担赔偿责任，即在特殊情形下，规定最高的比例）
武增：补充回应一下，为什么北京市的立法听证比较成功。
这个听证会我参加了，我的感觉是：听证会的两个选题非常好。第一个选题是发生了交通事故，现场没有得到保护，机动车驾驶人承担的责任。当时我认为，这是一个伪问题，因为稍对交通法有所了解就会很容易得出结论。媒体有误导。这个问题在听证会上被展开，平息了这个问题。第二个选题是多大的小孩可以被非机动车载的问题。只要对生活稍有常识的人，都可以对该问题发表意见。但如果要真正搞清楚，必须要很多的科学数据来支持。由全社会参与，最后作出了12岁这样的规定，让全社会都心服口服。
法理性过强这样的题目，不太适合搞听证会。如现在全国人大举行的对物权法的听证，大家连质押等问题都不懂，听证效果是不好的。
另外，关于广东省人大爱国卫生条例的立法听证的议题，我认为吃什么是每个人与生俱来的自由，但如何对这种自由进行限制，这样的问题就比较适合举行听证。
领导重视立法听证，两方面：第一方面，如何扩大立法民主参与，同时宣传人大制度建设，一直是我们追求的目标。在立法听证之外，还有其他途径扩大民主参与，如市民旁听问题。领导本身确实是重视的。第二方面，确实有一些问题必须通过直接听取市民的意见来解决，如何平衡利益集团的意见，平息争论。如住宅楼转化非住宅楼的问题。从来没有听过不同的意见，说要说服他们。因为他们本身就是非常重视的。
何德荛：最早的条例是禁止吃野生动物的。但很多人提出反对的意见，如螃蟹、革命导师的语录等。关于这个问题，有五种意见。认为：法律应该具有稳定性，不能因为SARS病毒就有相当一部分人以野生动物为业的，如果禁止，可能会出现很多社会问题。考虑到多种因素，公民应当养成文明卫生的习惯，摈弃吃野生动物的习俗。……禁止吃法律法规保护的和未经检疫的野生动物。尽管“禁止吃法律法规保护的野生动物”是一句废话，但考虑实际情况，必须要规定进去。
顾均：我们的听证规则还没有制定，只是一个设想，我们想规定更简单，并非是想使人大常委会的行为不受规范。而是因为我们还处于摸索的阶段，规定太具体了，会有束缚我们的情况发生。立法听证还可以采取多种形式，而不限于一种形式，可以灵活变通。内部人大运作的东西都写在法规中，会使得听证规则比较庞杂。如听证报告的内容、时间地点等都写入听证规则，人大常委会自己的运作就占了很大的篇幅。在人大运作上，抓住几个具体问题，就可以，如听证报告要送到委员手里，该报告自然就要包括内容、时间地点等，不需要写。立法听证这项工作刚刚开始，要吸引广大群众积极参与，我们的立法目的在此，如何约束他们，可以适当写写，不能写得太多。如“不服从主持人的，清理出场”这样的规定过于生硬，因为我们是请别人来提意见的。
蔡定剑：北京市的立法听证具有很好的示范作用。从中能看到很大的借鉴作用。
“机动车、非机动车、行人发生交通事故时，由机动车承担责任；机动车没有过错的话，可以减轻责任。”该条文受到媒体的强烈攻击，因为基本媒体都掌握在白领阶层的手里，他们将该条理解为由机动车负全责，甚至大肆炒作说，只要发生事故机动车就要赔得倾家荡产。当时，二环路上发生了交通事故，认定行人负主要责任，司机赔了15万。媒体对此非常不满。后来北京市选取了这个问题进行听证，事实上，公众和媒体是对于这个条文有误解，在对这个问题解释了之后，大家对此接受了。应松年教授明确说，机动车驾驶人没有过错的，只赔10%，且由保险公司先行赔付。对没有报案、没有保护现场的，由机动车驾驶人负举证责任。法条更多的是倾向于保护行人，这是价值判断问题。听证和立法没有跟着媒体话语权的方向走。
薛刚凌：我不同意蔡教授的意见。北京市根据听证结果对国家的法律道路安全法作出了很大的修正，是把原来的立法拉回来了。事实上，西方国家规定“撞了白撞”，是因为其保险比较完备，而在我国，却没有这样的保险。可是没有过错要赔钱，是非常不正当的。北京市的道路安全法实施细则，与道路安全法的原意有很大的背离，严格地说，北京市的地方性法规是违法的。
黄健国：这个问题留待全国人大法规备案工作来解决吧。
第二主题：讨论研究如何改进立法听证
主持人：刘发生（云南省人大常委会副秘书长）
丁祖年（浙江省人大法制委员会副主任委员、法制工作委员会副主任）
我谈立法听证的普及化及其一般路径。昨天参加了一天研讨会，感觉收获很大。把我们不成熟的想法说出来，虽然比较幼稚、比较肤浅，也是好的。
浙江省在《立法法》颁布后，比较早地，于2000年7月，就《浙江省消费者权益保障法实施办法》举行立法听证，在全国的影响都非常大。2003年，关于《城市房屋拆迁条例》举行立法听证。后来没有搞，主要原因是我不主张。虽然没有搞，但我们一直在思考和研究：什么是听证？我们拜读过很多国外的著作和文章，也了解过很多兄弟省市的做法，但还是无法弄清“听证”。我们不清楚，现在搞的，是否真的是“听证”？我们对立法听证普及化进行现状分析，认为，在立法听证制度的实施过程中，存在三种现象。
既然是听证，应该把它作为听证来对待；同时，也不能拘泥于理论和国外的做法，应该作立足于中国基本情况之上的探索。
举个例子：什么是听证？
立法听证工作总结、经验介绍、理论探讨，有这么几种表述方法：
1、是更加开放的民主立法程序。问题：什么叫“更加”？立法听证会与座谈会等的差距是否就在于“开放”？
2、是人民群众直接参与立法的途径；
3、是更加规范的程序。问题：是否别的形式也可以更规范？事实上这只是程序性的问题；
4、是民主的培训班，能够增强公民的民主意识；立法机关收集信息的重要途径；对立法权的一种限制，是接受群众的监督；有利于增强立法机构的权威性；普及法制，有利于制定的法规得到群众的认同。问题：这是否是立法听证本身的功能？事实上，其他形式也是具有这些功能的，只是程度不同。
立法机关了解和认定公众和有关方面对有关问题的真实认识的制度。通过参加人遴选的公正和公平性，实现其代表性；通过程序设计，使他们的意见交汇后，能够得到真实、深刻的反映，实现提取信息的功能。它不只使一种民主的程序，而更重要的是立法机关对矛盾和利益冲突之间的选择。立法机关受（1）代表的利益和所持的价值观，（2）掌握的信息两种因素的约束。在中国，情况更复杂一些。所以，信息来源非常重要。调查研究、公开征求意见、开座谈会，等等，都是收集信息的方式，但它们具有随意性，所以需要由一个特定程序来去伪存真。所以，国外将听证作为立法必经的程序；并且不仅限于公众关注的问题，而且包括有关方面或有关专业关注的问题。如关于“克隆”问题，专家之间就有很多分歧，所以举行听证，让立法者知道，关于这个问题，目前有哪些理论。我认为，人民群众关注的问题是听证的主要内容，但也应该包括有关方面和专业关注的问题。相应地，听证程序也应该因事而异，即根据听证的内容，程序可繁可简。
昨天王惠玲博士的发言对我启发很大。听证制度中，专家三种身份，其实是专家参与听证的三种形式，他们不是利害相关人。问题1：立法者与专家的分工；常委会委员的专职化，问题2：是否要大量充实专家； 3：专家与政治家的分野问题。
薛刚凌（中国政法大学法学院党委书记、教授）：
我谈国外立法听证理论及对中国的思考。
我首先说明一下，我是搞行政法研究的，对立法听证没有太多研究，按蔡老师安排的任务，我必须完成。听了很多同志的报告，深受启发。我结合过去了解到的情况和我个人的看法，以及行政法的有关研究，来谈谈。
第一，国外立法听证的经验
1、多元性。（1）立法听证功能的多元化。如：征求立法的信息，反映全社会的利益调整（我个人认为，现在亟需制定一部综合性的《行政补偿法》），解决技术性的问题，利用“外脑”——民智民力，弥补议员的不足，环节政府和个人之间的紧张关系。它承载着多重价值，是公法中核心程序。（2）主体的多元化。包括立法主体多元化、参加人多元化、（政府、利益团体、百姓、议员都可以作为听证主体）。（3）听证形式多元化。一般有通告评论程序，允许各个利害关系人提出书面和口头的意见，对所有的意见进行归类，公布，并对此作出回应；也有比较正式的方式；也有混合程序，不局限于固定的模式。
2、系统性。不将听证作为孤立的程序，背后是利益的调整。如“枪支上锁提案”，体现了各个利益团体的分歧和冲突，通过“游说”，各个利益团体通过代言人，找议员秘书，秘书收集信息后，报给议员，议员在考虑选票问题后，在一读、二读中表明态度。所以，我认为，听证是利益的调和。在西方，听证反映更多的是议员的作用，而不像我们现在这样的，单以公众作为听证的主体。
3、充分发挥利益团体的作用。各个利益集团会清楚，某法案颁布后，会对哪些人的利益产生的影响进行评估。通过利益团体机制雇人（一般是专人）来收集意见和建议，他们之间是委托代理的关系，但往往是团体的而非个人的——由大量的“协会”、“联合会”，等等。因为听证是非常耗费时间，不是仅凭兴趣和热情就可以，所以委托代理机制是非常重要的。
4、专业化和规范化。媒体关注可以来采访，也可以独家报道；专门的场所和专门的人员；专业化和规范化后会节省大量成本。
第二，对我国立法的思考。
1、听证项目的定位。对不同定位的项目，在参加人的遴选和程序的选择上，不能同一。
2、（立法组织）加强社会团体的作用。立法部门与各种利益团体和个人积极联系。促进社会自治的发展。
3、专业化和技术化。听证人也需要培训。如何形成对抗？可以采取提前交换证据（材料）的方式，程序需要往前发展。
4、听证结论的效应——对社会的回应。行政听证可以有司法保障，但立法听证比较特殊（因为利益调整的自由度比较大），必须思考如何做？要避免立法听证程序的虚置。
5、人、财、物的保障。立法部门做呼吁：我们立法成本很低，但执法成本过大，应该提高立法的成本，减少执法、司法中的大量问题。立法绝对需要加强。
李力（广州市人大常委会法制工作委员会主任）：对立法听证的思考。
广州搞过两次听证：立法听证和监督听证，二者有相同点也有区别。
我们实践经验并不多，但从中引出的问题，值得思考。立法听证在立法程序中，确实是非常重要的，主要由于立法者本身具有局限性（角度、观察力、个人能力、资料方面都有限制），不肯能凭自己设想周全。
主要探讨听证的效力问题。现在有很多说法：不要流于形式、不能虚置、不能成为点缀，等等。搞实际工作的人都有体会，将立法的相关信息抛向社会，是诚心诚意希望能把法立好。但实际效果不尽如人意，到底是什么原因，我一直在思考。
立法听证是从司法听证引入的。立法听证的性质在大的方面来说，是收集信息。但收集谁的信息？利益相关人？应该不限于此。从决策层面来说，利益相关人的意见，也不具有高于来自其他人意见的效力。立法听证要证明一般性的决策，要为立法提供理论的基础，是一种价值的取舍，要对信息进行综合分析。与司法听证相比较，立法听证的证人作证义务不同，证据的采信度不同。
决策一定要充分体现民意，不是政治性的话语。法律在决策权的分配上，只是立法前和立法之后的建议权、评价权，是一种参与权。代议是决策层面的，而公众是参与层面的。我们要考虑实际的操作过程。总之，在目前的法制之下，它只是决策工具之一，具有咨询的性质，我认为在理论上它也仅限于此。要使听证起到切实的作用，要在程序方面做一些规定。使立法听证有效影响立法者（个体），使后者清楚了解公众的意见，并在此基础上作出理性的分析。
张乐伦（中律原法律咨询公司总裁）
我谈点对中国立法听证的建议。
我们公司关注非常重要的立法程序改革，如立法听证等。政府管理改革和法治项目，一直关注立法听证。在国外，没有做过立法者，今天就一点经验，谈谈自己的看法。
我来参加会议，觉得有比较好的信息，一是人大常委会的主任和立法机关的工作人员，水平就中国社会飞速发展，包括很多落后的地方。利益需求多元化。不好的信息：在这样的社会变革中，社会的思想飞速转变，从事政府管理和治理，越来越难。这不是轻松的工作。香港等地比内地立法过程要复杂和头疼得多。我们应该把更多的时间和成本放在立法上。
提供几个值得继续观察的地方。
1、国内有很多很有意义的改革，包括立法听证、司法改革等。立法听证肯定不会消失，但我担心，由于成本、效果等原因，有的地方搞累了，可能会平歇。
政府治理，是长跑，需要卖力。对自己要求过分高，希望可以频繁化。对于立法者和领导，希望可以造成声势，是非常健康的出发点。
2、把立法听证作为一般的程序。现在人特别多，立法者可能会担心失控，事实上，搞的多了，也就没有更多的兴趣和精力来参加了，而且会有许多利益集团等来参与。现在可以请新闻记者来，但是不要给他们钱，有一些程序上的要求。
3、机关的动机非常好，请不同的人来代表不同背景的人。但是，需要提醒大家，也提醒我自己，代表的选择，不应该是从上而下的，应该是自下而上的。没有必要去登记，要自发地由有共同利益的个人组成一些（可能是临时性的）组织，去表达自己的诉求。如业主委员会。现在公众在经济和物质利益以外，也会有强烈的公正要求和期望。现在国内比较明显的问题是，有经济实力的实体很多，所以，更多的利益团体的出现，只是一个时间和空间的问题。
谈几点建议：
1、立法听证一般而言，在国内远远不够公开。我不是操作者，但可以理解操作者的担忧，我认为立法听证完全可以公开。通过电视、互联网等，看到听证的实况。
2、陈述人的信息提供问题，在技术上应该没有任何阻力。可以由专业的速记公司来完成，小小地编辑一下，不要过多的整理。
3、听证选的内容非常重要，要引起公众积极参与。有教授提出，听证不要选技术性很强的题目；也有教授说，听证不仅限于此，也可以选一些专业性的问题。我觉得，不能小看老百姓的能力（专业能力、组织能力等）。对于专家在听证中的作用，我认为，事实上，专家也不是完全中立的。公众可以聘请包括专家在内的人员，找证据，整理证据，将自己的主张和理由好好表达出来。比如管制中的电费问题。
主持人：龙宗智（西南政法大学校长）
很高兴来参加这个会议学习。我的两点感想：我是搞诉讼法的，听证是诉讼法中的重要问题，立法、行政、司法听证的一般理论问题。把听证这种公正合理解决纠纷的程序引入立法，我对此比较感兴趣。
Christina（美国国家民主研究所（NDI））
首先，我想感谢蔡教授邀请我来观察这次研讨会。非常荣幸与这么多具有实践经验的人一道参会。
1、向大家表示敬佩。在立法法颁布后的不到5年内，立法听证有如此的发展，水平有如此的提高。
2、国家民主协会是第一次举办关于立法听证的研讨会是在4年前，那次会议上提出的问题非常简单和基本，如程序，主体，内容、时间、地点等。而且当时论证的问题大部分是非常根本的问题，如公民有没有参与立法过程的权利。
我想趁此机会给大家简单讲几点：
1、你们大家是很“精英”的，相信大家能把立法听证作为长远进程进行下去。昨天的会议都是围绕具体的重要问题，如听证的成本和费用问题、听证的范围、听证的程序等。会务组已经将今年在兰州搞的立法听证研讨会的报告翻译成中文，刚才发给了大家，该报告分析了成本与费用的问题。大家可以制定一些所谓的工具去帮助立法机关更好组织听证，搞一些比较规范的听证组织表，使得听证参加人可以更好地遵守。诸如此类。研讨会和课题组完全可以制定出来这样的示范规则。
2、关于听证的范围和内容，问题比较复杂，总地来讲，大家不能犯的错误是，将听证的内容定得太死，侵犯多样化。要使得听证会更灵活，进展更快，用处更多。关于听证参加人的问题，更困难。我个人认为，这不是立法机关和领导可以解决的，需要社会各界主动呼吁，但立法机关和领导应该给社会各界提供鼓励他们进行的环境和条件。中国市民社会的发展，会使得个人和组织都能参与其中，更多地提出自己的诉求。
3、最近一年半谈得比较多的是听证的效率和效果的问题，我认为，这是比较复杂的环节之一。我们应该解决的问题是，究竟搞听证的目标和目的是什么，如果仅仅每年搞一两次也可以，但这样就是比较特殊的程序；或者，我们可以将立法听证作为民主的一个重要方面。
4、我们不应该对立法听证的期望更高，它不是公民社会唯一的反映要求的途径，我们不能限制公民参政。立法听证也不能完全解决复杂的社会问题。尽管如此，我觉得立法听证还是非常重要的，是掌握信息、衡量不同利益的好的做法。另外，可以加强立法机关的透明度。
然后，我想提一些建议性的想法：
1、将立法听证做下去。
2、培训立法听证的组织者，参加立法听证的人大代表，让委员更了解自己的角色和作用。
3、作为立法者，尽可能请中国一些出现的民间组织（NGOs），让不同的组织来参加，而不只依靠单个的个人。
最后，我想讲讲关于监督听证。用听证来监督政府机关的行为。今天时间不够，但我想请大家对监督听证予以更多的关注，这是非常好的一种做法。
龙宗智（西南政法大学校长、教授）
对于立法听证，我有两点想法：
1、立法听证这样的概念，是否有一些问题，我们翻译为hearing，是“听取意见”。凡是证人作证的规则就是了解的情况是听取意见为主。听证是听取意见的一种程序，而不是听取事实的程序，立法法的规定是否不够全面。约定俗成之后，当然这也可能不是问题。
立法听证与诉讼听证的很大区别：证据事实和意见事实没有明确的区分。导致一些问题，如程序的不严格，有关规则不好设定，出现一些模糊：功能是什么？主体如何界定？程序如何设定。
2、司法和立法听证有区别，但它们之间的共同点——基本法理是什么？（作为诉讼机制）
作为程序公正的基本原则（基本要素）
（1）兼听，这是基本的要求，但司法程序中采用‘当事人主义’，将双方当事人化；立法听证是作证主体的普遍性，所以要加以限定，否则可能导致无序性和随意性。包括利益团体的介入等等。
（2）直接原则。直接作证，直接听证。司法要求言词作证，直接作证。立法听证中也要贯彻直接作证。司法听证中，作出决定者必须听取程序的展开，避免“不看病的医生来开药方”。立法听证中也要加强这一点，做到什么程度再议。
（3）质询或者质疑。立法听证程序中，这条可能比较灵活。要展开辩论才能展开质询质证。立法听证中这点也可以借鉴。
（4）公开。涉及担心造成一定社会不利影响和涉及国家秘密的案件，可以不公开。
王智斌（珠海市人大常委会法工委副主任）：
与《行政许可法》相关的听证问题。
“法律、法规草案设定许可的，应该采取听证会、论证会的形式，要说明，对……的影响。”规章不能设定许可，地方性法规涉及到的许可听证势必非常多。我们材料中只有两项涉及许可——爱国卫生管理条例、烟花爆竹等。
如出租车听证，我们采取先提出具体问题，登报征求意见的方式，可是结果我们没有得到任何的回应。所有说，对这类事件举行听证，受影响的是利益没有被整合的、分散的个体。
如何全面寻求利益代表？
薛刚凌（中国政法大学教授、法学院党委书记）：
我国利益团体不够发达，对于弱势群体，我们是否可以为其指定代言人，如律师。如植树造林的人，植树越多负债越多。他们没有参与立法，所以是否能为其指定一些代言人。专家立法也是有局限性的，因为他们不是当事人，对当事人利益考虑不够。
我们缺乏对成本效益的评估。任何一项规则都是需要财力保障实施的，立法听证在成本效益方面，也可做一些论证。
蔡定剑（中国政法大学教授、北京大学人大与议会研究中心执行主任、中国政法大学宪政研究所所长）：
我为两天的会议作一个简单的总结发言，也作为主办者来回应大家的意见。我们会议的主旨是想讨论一下这几年立法听证集中争议的问题，并制定了一些听证的规则。
我们中心一直跟踪参与、推动立法听证的工作。现在，立法听证在全国各地基本已经开展，但还停留在示范阶段，而且还只是一种政治性的点缀，甚至可能会导致立法听证的疲敝和衰落。我们国家很多问题，都是刚开始感到非常新鲜，新鲜感过去后就过去了，所以希望立法听证千万不能是赶时髦式的、成为政治点缀。
我们这次会议的宗旨非常明确，就是：推广听证，提高实效。
第一，如何解决推广听证的问题，使之大众化、普遍化、平民化。
1、加强宣传，特别是加强对常委会委员、领导们的宣传立法听证的必要性。用领导喜欢听的话来说，如说立法听证是党的十六大确定的“扩大公民有序参与”的有效途经；用更理论话的话语，是“自然公正”的要求；法律制定确实有一个民众认同的问题，民众参与了之后搞的立法比没有参与的，效果好得多。在国外，立法听证是政党政治的结果，我国没有两党政治，所以，还是得靠领导重视。
2、建议在地方的立法听证规则上规定一些强制性的、必须听证的事项。如与公众利益攸关的事项、各方面分歧较大的事项，等等都必须听证。
3、解决立法听证的平民化、普遍化问题。（1）转变观念，不要在高级宾馆搞。（2）主体应该多样化，立法听证不只是法律委员会、法制工作委员会的事，更是各专门委员会的事情。形式要多样化，不仅在人大所在地搞，还可以到地方去搞听证。（3）费用问题，一般地，不要承担主动参加者的费用，除非是邀请特别想要其参加的人，经济有困难，请专家证人等。（4）程序的简易化问题。听证的特点是公开，a.让社会主动要求参加，让老百姓有机会参加其关注的立法；b.要有不同意见的交锋；c.过程要公开; d.结果要公开。要遵照这些原则，其他程序则可繁可简。
第二，如何提高立法听证实效的问题。
1、动员媒体的参与。运用媒体，如搞新闻发布会等。如北京市的道路交通安全法实施条例的立法听证，就是很好的例证。登报要登在老百姓都看的报纸上。
2、要通过听证的说理，来说服人大代表，请人大代表、常委等关键人物来参加听证，亲自听证，不是经过工作人员听证，再消化给他们，这样会收到更好的效果。
3、通告评论的方式。将听证程序通报给社会，调动群众对这个问题的兴趣，将该公开的都公开。
4、找利益团体、社会组织、律师等参加听证，让他们代表一些利益当事人加入听证。
5、把听证的意见客观地交给常委会组成人员。现在，我们的常委会委员在审议法案时经常是“盲审”，给他们提供公众的这样好的意见，很容易影响他们的立法态度，通过结果来影响人大代表来作出立法选择。
最后，谈谈中心今后的工作。今后，中心会更侧重以宪政研究中心主，继续关注人大制度（包括立法听证）和公民宪法权利保护的问题。
俞荣根（重庆市人大法制委员会主任委员）：
第一，我认为这次会议非常好。与会者代表的档次高，发言的质量高，会议的组织程度高。
第二，我本人从这次会议上得到了很多有益的信息，人大工作部门也深有同感。希望大家能够保持愉快的心情，平安！祝贺会议圆满结束！
来源： 人大与议会研究中心
|
