行政行为性质引发民事赔偿责任的争论

2005-07-06 14:04:35 来源：

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朱加赛傅顺国

    一、案情
    李仁（化名）于1998年7月21日在六合县人民医院（下称人民医院）出生，5天后出院。以后李仁又在六合县妇幼保健所（下称保健所）建立了卫生保健卡，并在该保健所进行了不定期的体格检查和预防接种。此间，人民医院和保健所均未开展新生儿疾病筛查工作，李仁的法定代理人也未提出筛查要求，故原告未进行新生儿疾病筛查。此后，李仁渐显智力障碍，多方求医。1999年10月25日，南京市妇幼保健院向原告出具了疾病诊断证明书，证明李仁患的是苯丙酮尿症。2000年2月15日，南京市妇幼保健院又将原告的尿片送检台湾台北荣民总医院，检验结果证实李仁所患为苯丙酮尿症。
    1997年3月27日，南京市卫生局向各区县卫生局和有关医疗、保健单位下发了（1997）第8号《关于成立南京市新生儿疾病筛查中心并在全市开展新生儿疾病筛查工作的通知》（下称8号文件），通知决定，南京市妇幼保健院为“南京市新生儿疾病筛查中心，是执行母婴保健法的定点检测单位”。在该通知中，南京市卫生局确定“自1997年5月1日起，在全市首先开展新生儿先天性甲状腺功能减下症、苯丙酮尿症、先天性肾上腺皮增生症的筛查，中心负责全市新生儿疾病的筛查、培训、质量控制等业务技术指导管理工作，南京地区各级接产医院要做好血样样本的采集工作，积极配合中心开展新生儿疾病筛查”。
    相关医学资料表明，苯丙酮尿症是由于基因突变导致苯丙氨羟化酶的缺陷致苯丙氨酸代谢障碍的遗传代谢性疾病，属常染色体隐性遗传。本病发病比约为1：17000，本病智力低下不是不可逆的。该病的治疗方法，只有早诊断，早治疗才能预防智力低下。但该病的患儿外表正常，在早期又缺乏症状，只能在新生儿期对所有的新生儿进行筛查，才能早期作出诊断。治疗只能以食疗为主，即由患者摄食一些特殊的蛋白质、奶粉，直至髓鞘发育完成，而没有其他更有效的方法。
    故李仁以人民医院和保健所违反法定义务为由，向六合法院提起诉讼，要求二被告赔偿原告因人身损害所造成的损失，包括：医疗费用1838800元、护理费用504000元、教育费63000元、精神损失费10万元，合计250万余元。
    二被告的答辩意见主要是：
    1、原告的患症系先天性遗传所致，与被告行为没有困果关系；
    2、南京市卫生局8号文件，由于越权，充其量只能是一种行政指导行为，是不具有强制力的，它不能确定二被告的法定义务。
    后查明：南京市政府办公厅于2001年3月16将经市政府同意的《关于在全市开展先天性愚型产前筛查与新生儿疾病筛查工作的意见》（宁政办发〈2001〉20号），转发各区县人民政府等单位执行。六合县人民政府于2001年4月3日决定在全县开展此项工作（六政办〈2001〉第29号文件），并有了相关的工作规范。南京市卫生局则是于2001年4月17日印发了宁卫妇字（2001）第4号工作规范（试行），有关的工作动员大会是在2001年5月11日召开。以后，在全市范围内全面开展了对新生儿的疾病筛查工作。
    又查，原告出生时第二被告尚不具有采集血样的资质和许可证书以及合格的采集血片人员，第一被告至今都不具有。
    本案经南京市六合区人民法院和南京市中级人民法院两级法院审理后，都作出了驳回原告（上诉人）诉讼请求的判决。
    二、解析
    1、关于归责原则的确定。
    本案是人身损害赔偿案件。人身损害赔偿责任属侵权责任中最典型的一种。涉及侵权责任的案件，首先要确定其归责原则，归责原则的确定是区分原、被告双方当事人责任的基点，也影响着原、被告双方当事人举证的权利和义务。侵权责任的归责原则分为过错责任、过错推定责任、公平责任和无过错责任。就本案而言，对新生儿疾病的筛查行为属于妇幼保健范畴，不是医疗行为，不属于医疗事故，故不适用《最高人民法院关于民事诉讼证据的若干规定》第四条第（八）项之规定。该案所产生的侵权责任的归责原则为过错责任原则，即谁主张、谁举证。所以，该案中原告李仁要实现自己的诉讼请求，则必须对保健所和人民医院存在过错以及被告的过错与自己损害事实之间存在因果关系进行举证。
    2、南京市卫生局印发8号文件之行为性质的确认。
    在本案中，原告方提供的最有力证据就是南京市卫生局于1997年3月27日印发的8号文件—— “自1997年5月1日起，在全市首先开展新生儿先天性甲状腺功能减低症、苯丙酮尿症、先天性肾上腺皮质增生症的筛查，筛查对象为每例活产新生儿。”故二被告是否负有对原告李仁进行筛查的义务是确定二被告是否存在过错的前提。从而对市卫生局印发8号文件行为的定性成为了本案的焦点。
    在双方的诉辩中，原告方认为8号文件印发后，即具有普遍约束力，人民医院和妇幼保健所必须贯彻执行，否则便是违反法定义务。原告的观点实际上是认为市卫生局印发8号文件的行为是抽象行政行为。而被告方则明确指出该行为是一种行政指导行为。
    所谓抽象行政行为，是指国家行政机关针对不特定的人和事制定的具有普遍约束力的行为规范，包括行政法规、行政规章和其他具有普遍约束力的决定、命令等。从抽象行政行为的准立法性这一特征来判断，就可初步排除南京市卫生局印发8号文件的行为属抽象行政行为。8号文件的内容主要是向全市各医疗、保健部门告知：南京市妇幼保健院为“南京市新生儿疾病筛查中心，是执行母婴保健法的定点监测单位”。而原告方所引用的该文件中“自1997年5月1日起，在全市首先开展新生儿…….”还是对告知内容的补充。而该文其后的“南京地区各级各类接产医院要做好血样标本的采集工作，积极配合（南京市新生儿疾病筛查）中心开展新生儿疾病筛查”之内容，更符合行政指导特征之要求，即“非强制性”、“事实行为性”、“能动性”、“行政指导关系中行政机关的优越性”。[1]
    另一方面，根据《母婴保健法》第三条关于“各级人民政府领导母婴保健工作”规定，和卫生部制定的《母婴保健法》实施办法第四条第一项关于各级人民政府领导母婴工作是指“将母婴保健事业纳入本地区国民经济和社会发展规划，并为规划目标的实现提供政策保障”的规定，以及江苏省人大常委会颁布的《江苏省实施〈母婴保健法〉办法》第三十二条关于县级以上人民政府卫生行政部门的权限为“拟定母婴保健法发展规划，报同级人民政府批准后并组织实施；依法制定母婴保健工作规范和技术管理措施”的规定，可以得知开展新生儿疾病筛查工作的时间的决定权在地方人民政府，具体到本案即为六合县人民政府。在法律效力上，南京市卫生局8文件是无权对上述法律法规确定内容进行更改的。从而可以确定南京市卫生局8号文件要求在“全市首先开展新生儿先天性甲状腺功能减下症、苯丙酮尿症、先天性肾上腺皮增生症的筛查”之内容超越了其权限。从这一点更明确无误的可以确认南京市卫生局的8号文件不是抽象行政行为，而只是一种行政指导行为。
    由此可见，南京市卫生局印发8号文件之行为属行政指导行为，不具有普遍约束力，不可能给本案被告保健所和人民医院设定筛查和宣传的义务，即违反法定义务的前提不存在。
    3、从客观情况分析两被告承担责任的基础。
    对新生儿进行疾病筛查的机构必须具备一定的物质准备和人员准备。正因为如此，《母婴保健法》第24条作出了“逐步开展新生儿疾病筛查工作”的规定。《母婴保健法》第三十二条规定，从事母婴保健工作的医疗保健机构必须符合国务院卫生厅行政部门规定的条件的技术标准。具体到本案，必须是具有《母婴保健技术服务执业许可证》，且血片采集人员应接受专门培训，取得上岗合格证后方能开展。在本案中，原告出生时人民医院尚不具有采集血样的资质和许可证书以及合格的采集血片人员，保健所至今都不具有。所以，两被告也就不存在承担责任的基础。
    综上所述，本案的两被告保健所和人民医院对原告李仁的病症不存在过错，即不负担任何责任。

参考文献：
[1]张正钊、李元起编《行政法与行政诉讼示》，中国人民大学出版社1999年12月第1 版，第166-167页。

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