湖北省利川市：坚持依法治市打造法治政府

2007-06-05 16:45:15 来源：湖北省人民政府法制办公室

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向绍红江书文

　　近十年来，利川市紧紧围绕党的依法治国，建设社会主义法治国家的基本方略，坚持以“三个代表”重要思想为指导，以依法行政、公正司法为目标，以“党委领导、人大监督、一府两院落实”为工作方针，深化法制教育，推行执法四制，强化执法监督，全面推进地方依法治理，取得了明显成效。“三五“普法和”四五“普法都被授予全国先进县（市）的光荣称号。

　　一、构建三大体系，深化法制教育，提高依法办事能力

　　我市紧紧围绕改革、发展、稳定大局和市委、市政府的中心工作，构建三大体系，深化法制教育，提高了广大公民的法律意识和各级干部依法办事的能力和水平。

　　——构建条块结合的组织保障体系。一是延伸法制宣传网络。我市将法制宣传教育体系延伸到市委各部委、市政府各职能部门、社会团体、中小学校和企事业单位。同时充分发挥司法所、乡镇综治办的主力军作用，把法制宣传教育纳入综合治理年度考评和文明单位检查验收的钢性指标，实行一票否决，使法制宣传工作能落到实处。二是壮大法制宣传队伍。法制宣传教育工作的社会性，决定了参与人员的社会性。为此，我市一方面组建了公、检、法、司干部和法律服务人员参与的普法讲师团。另一方面市、乡、村干部组成了骨干宣讲队伍达12860多人，以农村村民小组和自然院落为单位，城镇以小区为单位推举的普法中心户长，人数达18400多人，通过这些队伍直接向广大村（居）民普及法律知识，提高法制宣传教育的覆盖率，最大限度地减少盲区和死角。三是拓展法制宣传阵地。在固定阵地建设上，我市注重整合社会资源，在市乡两级党校、中小学校都开设了法制课。在利川电视台、利川资讯、乡（镇、街道办事处）广播电视管理站、村都设立了法制宣传节目和专栏，形成了强有力的宣传网络。在流动阵地建设上，城市以宣传车为载体，开展法制宣传，农村以法制电影队为载体普及法律常识，组织干部“送法下乡”、开展街头法律咨询等。每年免费放映电影300余场，集中“送法下乡”20余次，深受边远山区村民厚爱。在互联网宣传阵地建设上，利川新闻网开通市司法局市民直通车，开辟普法动态专栏，接受大众法律咨询，推行网络普法宣传新形式。

　　——构建立体化覆盖的法律传播体系。在以知识经济和信息产业为特征的当代社会，建立和完善法律传播体系，不断创新法制宣传教育的形式和载体，是实施普法教育的重大举措。近几年来，在构建法律传播体系过程中，我市根据不同地域、不同行业、不同人群对法律的不同需求，采取不同的传播方式，有针对性地开展普法教育，力求使每种宣传形式都有特定的对象，法制宣传教育的实效性明显增强。一是在宣传形式上灵活多样。近年来，我市通过知识竞赛、法制文艺演出、电影影前宣传、模拟法庭等新的有效载体传播法律知识，极大地调动了广大公民的学法积极性，使过去被动“灌输方法”的普法变成了公民自觉主动学法。法制文艺宣传方面，把法制题材的内容编成小品、相声、三句半等文艺形式，使过去生硬呆板、抽象枯燥法条式的宣传方式变得生动活泼、直观有效。二是在阵地传播上，我市主要以新闻媒体、宣传车、专栏、大众文化广场等为载体，宣传法律知识。在利川电视台开办《法苑》、《警视追踪》等专题节目，以案说法，充分发挥其触角长、射程远的优势，提高普法宣传的实效。法制宣传的精髓在于“说法”。说什么“法”，怎么说“法”，我市对《法苑》、《警视追踪》等节目有明确的定位：“说”身边的案件，“普”相关的法律知识，“引”观众的学法热情。为此，在选“案”上注重社会性和群众性，在说“法”上注重思想性和知识性，以此达到举一反三的宣传效果。同时还利用逸园休闲广场，与有关部门一起，开展广场法制宣传，效果事半功倍。每年制作播出《法苑》节目12期，开展广场法制宣传20余次。三是把法律传播渠道向私营企业和流动人口特殊群体延伸。对私营企业、流动人口比较集中的地方，集中力量适时开展普法宣传，不断拓展法制宣传教育的空间和内涵。

　　——构建以领导带头学法为主的制度体系。一是建立健全了领导干部学法制度。我市每年分层次对各级领导干部集中进行普法培训，由市普法讲师团统一授课，培训以常用的法律法规和新颁布的法律法规为主要内容，以此带动各级各类干部特别是行政执法人员和司法人员的学法积极性。二是建立健全了公务员年度普法培训制度，市普法依法治市领导小组每年对全市所有的公务员进行一次普法培训，按照上级的要求和工作实际，确定普法重点内容。三是建立健全了领导干部集体学法登记制度，由市普法办印制领导干部学法登记表发到各单位，每次集中学习记录详细。副科级以上领导干部每年都坚持撰写学法笔记和学法心得体会。同时各级领导和执法人员认真总结执法活动中的实践经验，积极探索新形势下如何依法行政的新途径，撰写了大量的理论文章，自2001年以来，先后共有60多人在州级以上书、报、刊上发表了70多篇论文。通过学法使领导干部切实做到了研究工作先学法，决策事项遵循法，解决问题依据法，言论行为符合法，依法决策的意识明显增强。四是建立健全了法律知识考试制度。市普法办每年统一组织对副科级以上领导干部、行政执法人员和司法人员进行一次法律知识考试，主要内容包括宪法、行政处罚法、国家赔偿法、行政诉讼法、行政许可法、国防法以及常用的法律法规。考试采用闭卷形式，考试成绩制成专卡进入干部人事档案，作为提拔任用干部的重要依据和干部年度考核评比、评先表模的重要条件。五是建立健全了干部任前法律知识考试制度。对人大任命的干部实行任前法律知识考试，考试不及格者不得进入任命程序，切实做到当官者必须懂法，不知法者不为官。这些措施无形中增加了一种压力，促使各级干部和执法人员变压力为动力，积极主动地学习钻研法律知识，有效地推动了普法学习的深入开展。

　　通过扎实有效的法制教育，全市广大干部特别是领导干部和执法人员、司法人员的法律意识、法治观念、法律素质有了进一步增强，依法办事的能力和水平有了进一步提高，基本实现了从“人治”意识向“法治”意识的转变，从法律治民的意识向法律主要是治权、治官意识的转变，从依靠行政手段管理的意识向依靠法律手段管理的意识转变，为推进地方依法治理奠定了坚实的基础。

　　二、硬化三大措施，推行执法“四制”，规范执法行为

　　从1998年开始，我市在各行政执法机关、司法机关全面推行执法责任制、执法错案及执法过错责任追究制、执法公示制、执法督查制为主要内容的执法“四制”，进一步规范执法行为，着力打造法治政府。

　　——加强领导，突出重点，推行执法四制。市里成立了推行执法四制工作领导小组，由市人大常委会主任担任组长，市委分管政法的副书记，市人大常委会3名副主任，市政府分管法制工作的副市长及联系政法的副市长任副组长，市人大法工委主任及公、检、法、司、监察、政府法制办负责人为领导小组成员。领导小组办公室设在市人大常委会法工委，由分管人大法制工作的副主任兼任办公室主任。办公室由公、检、法、司、监察、政府法制办抽出的精兵强将组成。制定了 “党委领导，人大牵头，一府两院落实”的工作方针。为加大宣传力度，领导小组举行了新闻发布会，将推行执法“四制”的意义、目的、方法步骤直接告之于民，接着召开全市动员大会，市直所有执法人员参加，并通过电视现场直播。市人大主任、市长等领导发表了重要讲话，对推行执法“四制”进行了具体部署，采取多种形式广泛宣传发动，营造良好的舆论氛围。各级部门在推行执法四制工作中，思想认识有高度、工作措施有硬度、狠抓落实有力度。

　　——落实责任，理顺关系，规范执法行为。为加大执法力度，落实执法责任，规范执法行为，市人民政府市长与各行政执法单位的主要领导、各单位领导与各科室负责人，检察院、法院的主要领导分别与各科、所、队、室负责人签定了责任状，使执法四制层层负责、层层落实。各执法单位普遍实行院长、副院长，检察长、副检察长，局长（主任）、副局长（副主任）、科长（所长、队长、庭长）三级岗位责任制。市政府法制办对行政执法单位主体资格进行了清理审查，对符合条件的重新予以登记，并在报上公布。63个行政执法单位对150多部法律、100多部行政法规、20多部地方性法规、200多部行政规章进行了梳理、分类，从而理顺了执法关系，落实了执法单位和执法责任。通过理顺执法关系，部分平常执法中因有争议而未触及的“死角”有了明确的执法主体。如机动三轮车和人力三轮车的管理权的归属问题，城市出租汽车的管理权问题，房屋修建的准建手续和土地准用手续的办理如何衔接问题，环保执法与林业、水利部门的执法如何衔接问题，乡镇人民政府的执法与市直主管执法部门权限如何划分等问题都进行了比较广泛的研究，并在执法责任制中，得到了妥善处理，减少了推责争权、越权执法、乱执法等严重问题的发生。

　　——严格执法，公正司法，推进地方依法治理。为确保严格依法行政、公正司法，各执法单位都建立了执法公示栏。将领导分工、工作职责、有关法规、执法程序、主要负责人等有关情况公示于众，现在这些公示内容已在网上公布，实行政务公开、阳光作业。每一个执法人员都有执法手册和执法证件，做到亮证执法，全程接受社会监督。各执法单位对那些该管的不管，不该管的乱管的现象以及执法中越位、缺位、错位的现象进行了纠正和责任追究，不同程度地解决了执法不严、违法不究、司法腐败等方面的问题。市人民政府先后取消了“运输年度审验”、“外出务工培训手续”等22个收费项目，减少年度收费100多万元。部分执法单位在社会上雇请的人员被解雇，越权执法和乱执法的问题得到了有效遏制。市公安局对违法扣车、扣押或收缴款物等10多起执法人员给予了相应的处理。市法院成立了“查违纪、纠错案”专班，对五件举报违纪线索立案查处，对3名压案不审、私占诉讼费、执行费和1名生活作风败坏人员分别给予了党内警告和报请撤销庭长、审判员职务的处分。该院还实行“院长督办制”，一方面督促办案，一方面认真清理历年未结案件，督促结案，共清理审结多年积案89起。市检察院对超期羁押、判决不收监等现象进行了彻底清理，并对1名私自会见被告人的检察员给予了记过处分。同时，进一步加大惩治贪污、贿赂、渎职犯罪案件的侦查力度，依法逮捕司法腐败人员4人。市监察局对建委2名乱收费人员和2名参赌人员，对南坪乡2名私分土地管理费人员，对公安派出所及交警队6名乱罚款乱收费、私分罚没款人员分别给予了记过、记大过、撤销职务和降级处分。

　　三、强化三大机制，加大监督力度，推进依法治理

　　失去监督的权力必然会导致腐败。我市在执法活动中各执法机关自觉接受各方面的监督，从而使执法活动规范有序。

　　——强化社会监督机制。一是强化人大的权力监督和政协的民主监督。为推进地方依法治理，市、乡两级人大充分行使监督权，规范执法行为。市、乡两级人大每年组成检查组对各乡镇和市直各执法单位进行一次全方位的执法情况和执法四制落实情况的检查。市人大各工委对相关单位的有关法律法规的执行情况，不定期进行视察。市、乡人大代表有针对性地对部分执法机关进行评议。如2003年对团堡等5个乡镇的派出所进行执法工作评议，共60名市人大代表参加评议活动，占市代表的20.4%，有16名乡镇人大主席团成员参加评议活动，占5个乡镇人大主席团成员总数的50.7%。通过人大的监督极大地促进了5个派出所的执法工作，如谋道派出所在2002年的乡人大代表会上被代表评议为乡直单位倒数第2名。此后，该所增强了紧迫感，采取有效措施，规范执法行为，严格依法办事，重树形象。在2003年的评议中16名人大代表参加评议，满意票为15票，基本满意票1票，改变了原来的落后状况。市人大还对影响较大的案件进行个案监督。如2001年初，市人大接到南坪乡大河村14个小组派代表集体上访，反映本村选举乡人大代表有违反选举法行为，村民委员会的换届选举不符合法律规定，村办林场树木被村干部大量砍伐送给了乡干部，村级财务管理混乱，驻村干部曾提着“马刀”到农户非法搜查，见钱见物就拿走等五个方面的问题。市人大常委会高度重视这起集体上访、联名告状反映的问题，派出特别问题调查组到南坪大河村开展认真的调查研究。经过初步调查核实表明，这起集体上访反映的情况属实。对此，市人大常委会主任会议决定：乡代表选举中有1人划数十张选票的违法行为，交南坪乡人大主席团依法处理；村委会换届选举程序违法，由民政部门依法重新组织选举；财务管理和乱砍滥伐问题由市农业局会同林业局调查处理；驻村干部非法搜查问题交由市检察院立案侦查处理。市检察院派出精兵强将，弄清了情况，追缴了非法搜查的款物，分别退给控告人。财务管理和乱砍滥伐问题也得到了妥善处理，群众表示满意。市人大常委会抓住这一有利时机，组织市农业局、市民政局、南坪乡的部分干部，深入大河村，走访群众，宣传法律，筹备乡代表的补选和村委会的换届选举，经过深入细致地工作，群众的民主法制意识不断增强，选举大会开得非常成功，群众信得过的村民被选为乡代表和村委会负责人。选举大会结束时，群众自发地高呼：共产党万岁！二是强化民主监督。不少执法单位聘请市政协或社会知名人士为行风监督员，参与行风评议，从而加大了对执法行为的监督。如2000年元月，利川市城区几所初中的10多名学生纠集在一起将第一民族中学二年级学生喻阳打死。案发后，市公安局刑侦大队抓获了10名犯罪嫌疑人，从聚众斗殴犯罪方面搜集了一些证据后，将所有犯罪嫌疑人全部放回了家。这一做法在社会上引起了强烈反响，不少市民认为，是因大多数犯罪嫌疑人的家庭都有社会地位和靠山，这个案子一定会不了了之。在2000年3月利川市第五届二次政协会议上有10多名政协委员联名提案，强烈要求市人大常委会监督市公安局对喻阳被伤害一案限期破案，严惩凶手。随后市人大常委会主任会议听取了市公安局分管领导和办案人员的汇报后，指出市公安局在办理此案中采取强制措施不力，搜集证据不及时。建议市公安局克服困难，排除阻力，尽快结案。结果，伤害喻阳的9名被告受到了应有的打击，市民拍手称快。三是强化新闻舆论监督，通过广播、电视、利川报、利川资讯等新闻媒体对依法行政、公正司法好的作法和经验给予表扬，对于少数违法违纪行为给予曝光，以促进严格执法、公正执法；四是通过网上监督。许多执法单位在“利川新闻网”上开通了“市民直通车”直接与市民正面交流，倾听市民意见和呼声，解答市民的咨询，接受群众监督。

　　——强化纪检监察机制。一是市纪委、市监察局专门发文规范执法机关和执法人员特别是领导干部的行为；二是对在执法中的违法违纪现象进行严肃查处，纠正不正之风。如对我市民政局发行彩票，不按程序办事，造成恶劣影响，给国家造成巨大损失，市纪委、市监察局对其主要责任人作出了撤销局长职务的处分；对市运管所领导在执法活动中的违法违纪行为也作出了撤职处分。近三年来，市纪委、市监察局共查处执法中的违法违纪案件共件，人；三是纪检监察部门与市公证处等有关部门一起对全市大型工程项目的招投标、企业改制、公开拍卖以及重大赛事等执法活动进行全程监督，确保公正执法，从而加大了地方依法治理力度。

　　——加大内部监督机制。各执法部门始终将加强执法监督作为重点内容，狠抓落实。市直各执法部门分别就执法资格的取得、执法权限的划分、执法活动的公开、执法过错责任的追究，以及如何受理群众对执法人员的举报，如何接受人大监督、纪检监察部门的监督、政协的民主监督、新闻舆论监督、社会各界的监督等方面内容作出了具体明确的规定。各乡镇人民政府不仅就本身的执法如何接受本级人大及其主席团的监督作出了具体明确的规定，而且还对有关执法部门如何接受乡镇人大及其主席团的监督作出了具体明确的规定，加强基层人大对执法活动的监督。通过这些制度的建立和完善，各执法机关和执法人员接受监督的主动性和自觉性大大增强，执法监督的形式和途径不断拓宽。市人民法院聘请了42名人民代表和政协委员作为执法监督员，在院机关设立举报箱和举报电话，并组成专门班子处理举报和办理党委、聘请人民监督员、人大等领导机关交办的案件。市人民检察院向200多名市人民代表发出了征求意见函，广泛听取了人民群众对检察机关执法的批评和建议，并以此对照研究改进执法工作。当不少人民代表指出检察机关对公安和法院监督不够之后，检察院充分行使法律监督权，对公安该立不立的14个案件依法发出了通知，对看守所违反报批程序释放10名罪犯的行为进行了查处，对超期羁押问题提出了纠正意见42次，对法院刑事审判活动违法现象提出纠正意见2次，对民事审判庭确有错误的案件提请控诉17件，并向市法院发出检察建议2件。通过这些监督活动的广泛开展，消除了国家权力部门化、部门权力个人化的弊端，执法中滥用权力导致腐败的现象得到了有效遏制，有效地推进了依法行政和公正司法，有力地促进了地方依法治理，保证了国家法律法规在本行政区域内正确实施。

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