让人大监督顺着法治轨道有力前行

2006-08-31 16:19:29 来源：江苏法制报

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——《各级人民代表大会常务委员会监督法》解读

    ８月２７日下午，十届全国人大常委会第二十三次会议在北京人民大会堂举行全体会议。人们关注已久的《中华人民共和国各级人民代表大会常务委员会监督法》高票获得通过。同日，国家主席胡锦涛签署主席令予以颁布，自２００７年１月１日起施行。

    这部从１９８６年开始酝酿、历经六届至十届共五届全国人大、２０年时间，社会各界关注的监督法的颁布实施，对于各级人大常委会依法行使监督职权，健全监督机制，加强和改进监督工作，增强监督实效，促进依法行政和公正司法，更好地发挥人民代表大会制度的特点和优势，推进社会主义民主法治建设都具有重大意义。

    如何把握这部法律的精髓？我省各级人大常委会将如何“既不失职、又不越权”地实施好这部法律？带着上述问题，记者近日走访了有关人大领导和法律专家。

    对“一府两院”的监督更有针对性、实效性

    省人大常委会副主任李佩佑在接受记者采访时指出，在我们国家生活的各种监督中，人大作为国家权力机关的监督，是代表国家和人民进行的具有法律效力的监督，是最高层次的监督。监督政府、法院、检察院的工作，是宪法赋予人大及其常委会的一项重要职权。这种监督，既是一种制约，又是支持和促进。其目的在于确保宪法和法律得到正确实施，确保行政权、审判权、检察权得到正确行使，确保公民、法人和其他组织的合法权益得到尊重和维护。

    在具体实践中，无论是党内监督还是人大监督，抑或是政协民主监督，尤其是舆论监督，仍然是一件不太容易的事情。近来发生在广州的一件事情就令人反思。一位省政协委员在收到一名中学生关于某学校收取巨额择校费问题的投诉信后，持着省政协出具的介绍信到广州市教育局登门找局负责人咨询了解，这本来是天经地义履行监督职责的行为，却遭到该局相关工作人员无理拦阻，还以报警来恫吓。现实表明，监督的阳光仍未照到每一个角落，监督的阻力仍不同程度地存在。

    李佩佑强调，在加强人大常委会对“一府两院”的监督方面，监督法首先明确规定人大常委会监督的重点，是紧紧抓住关系改革发展稳定大局和群众切身利益、社会普遍关注的问题。其次，监督法明确规定人大常委会工作监督的主要形式是每年有计划地选择若干重大问题，听取和审议“一府两院”的专项工作报告。监督法明确规定了专项工作报告的议题确定的６个途径，比如人大代表反映集中的问题、人大常委会组成人员反映集中的问题、人民来信来访反映集中的问题，等等。

    从这些途径确定的监督内容来看，都是人民群众普遍关注的。比如对政府工作中的“三农”问题、义务教育、医疗卫生、环境保护、安全生产、社会保障、拆迁补偿等等；对“两院”工作中的执行难、告状难、赔偿难、刑讯逼供、超期羁押、错案不究、司法不公等等，人大常委会抓住了人民群众普遍关注的、反映强烈的，又带有共性的问题实施监督，这种监督是基本的、全面的，而且是具有法律效力的。围绕这些问题开展专项工作监督，把对有关主管领导干部的工作业绩和存在的问题寓于其中，实际上也体现了对人大选举和任命国家机关工作人员的监督。

    李佩佑还表示，监督法明确规定，“一府两院”要将对人大常委会审议意见的研究处理情况，向人大常委会提出书面报告。人大常委会认为必要的时候，可以对专项工作报告作出决议。“一府两院”要在决议规定的期限内，将执行决议的情况再次向人大常委会报告。这就意味着一旦人大常委会启动了工作监督的程序，就要一抓到底，要抓出实实在在的成效来。

    李佩佑最后指出，可以说，监督法的相关规定，要求人大常委会更加关注人民群众关心的问题，更好地行使监督权，使监督工作更有深度、更有实效。有针对性地开展经常性的专项工作评议，直至问题得到切实解决，人大常委会的工作量不是减少了，而是增加了；对人大常委会工作的要求不是降低了，而是更高了。

    发挥监督对法治的保障功能

    在省人大法制委员会主任委员吴晶看来，真正的法治离不开监督。现代意义上的法治一方面是法律的运行，包括立法、执法、守法、司法等；另一面就是对法律运行过程的监督，它是法治健康生长的保障。

    吴晶指出，透过监督法文本，不难发现其在内容设计上，注重发挥对法治的保障功能，诸多亮点显现出监督对于国家法治发展的非凡意义。

    一个是“执法检查”机制。执法检查是人大把工作监督和法律监督结合起来的一种监督形式，它就像法律运行的“听诊器”，既能查出“一府两院”在法律执行过程中存在的问题并及时进行会诊，从而促进依法行政、公正司法；又能检测出法律、法规自身存在的缺陷，以利于法律、法规的及时修改和完善。近年来，各级人大常委会在教育、环保、医疗、食品卫生等领域开展了卓有成效的执法检查，但总体上仍然存在随意性大、程序不统一、方法不规范等问题。为此，监督法专章规定“法律法规实施情况的检查”，各级人大常委会“每年选择若干关系改革发展稳定大局和群众切身利益、社会普遍关注的重大问题，有计划地对有关法律、法规实施情况组织执法检查”，并进一步规范了法律检查的权限、程序及反馈方式等。这样有助于法律检查的制度化、规范化发展，促进法律运作效果和法律自身质量的提升。

    还有一个是“备案审查”机制。法规制度的备案审查，是拦截“恶法”、促进法治统一的重要手段。在现实生活中，用来调整社会关系的规范更多是规章以下的各种规范性文件，对于这些大量不属于“法”的范畴的行为规范，往往因为审查虚置而出现违法现象。比如一些地方越权或违法发布决议、命令，擅自设立审批、收费、罚款、处罚、行政强制措施等，损害老百姓利益，同时也损害了法治的发展。为此，监督法以“规范性文件的备案审查”专章对立法法作了一个衔接性规定，明确授权“县级以上地方各级人大常委会有权撤销下一级人大及其常委会作出的不适当决议、决定，有权撤销本级人民政府发布的不适当的决定和命令”。这将有助于强化各级权力机关的审查职责，促使其及时清理、过滤掉不合时宜或违法的规范性文件，从源头上保障法治的统一。

    吴晶特别提到，监督法还对“两高”司法解释的备案程序作了具体的规定，“最高人民法院和最高人民检察院作出的具体应用法律的解释，应当报全国人大常委会备案”。这将有助于避免司法解释与法律相抵触的情况出现，并有效协调“两高”之间司法解释活动，避免司法解释之间的冲突。

     人大“否决权”的行使需要智慧和勇气

    《监督法》第三十条规定：县级以上地方各级人民代表大会常务委员会对下一级人民代表大会及其常务委员会作出的决议、决定和本级人民政府发布的决定、命令，经审查，认为有下列不适当的情形之一的，有权予以撤销：（一）超越法定权限，限制或者剥夺公民、法人和其他组织的合法权利，或者增加公民、法人和其他组织的义务的；（二）同法律、法规规定相抵触的；（三）有其他不适当的情形，应当予以撤销的。

    在省社科院法学研究所副研究员方明眼中，监督法中最有威力的应该就是这一条了。因为这实际上等于授予了人大常委会对本级政府行为的“否决权”，非同小可。
但她同时指出，人大常委会这项权力实施起来将面临三难，非常棘手：

    一难：政府的威信如何树立。人大常委会依法撤销本级人民政府发布的错误决定、命令，从法理上说是改正错误，坚持真理，树立了政府威信。但由于传统文化影响，从实际的效果来看，往往损害了政府的形象，降低了政府的威信。比如，云南某县政府为控制个别乡镇狂犬病而发布告要扑杀全县之狗，这擅自扩大扑杀范围自然引起许多群众不满，县人大常委会如果依法予以撤销此文件，则县政府的威信会因此而一落千丈。

    二难：领导的面子如何应付。人大常委会的班子领导与同级的政府班子领导级别相同，地位相当，许多是在同一院子同一大楼工作，往往是抬头不见低头见。如果人大常委会依法撤销本级人民政府发布的错误决定、命令，人大的班子领导与政府的班子领导可能因此而产生隔阂，政府的班子领导可能因此而产生报复心理，或许会暗中不配合人大常委会的工作。因工作不合而产生私怨的事并不鲜见。

    三难：党委的领导如何维护。在现行的体制下，人民政府发布的决定、命令，不少是同级党委集体决定的，或者是同级党委主要领导批示同意的。如果人大常委会要依法撤销本级人民政府发布的错误决定、命令，首先要得到同级党委或党委主要领导的支持，同级党委或党委主要领导能有如此知错就改的胸怀吗？如果同级党委或党委主要领导不同意人大的撤销意见，人大常委会怎么办？人大常委会如果因此坚持依法撤销本级人民政府发布的错误决定、命令，会不会违反党的领导原则？

    这几难将考验各级人大常委会的执法智慧和勇气。

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