代表委员呼吁警惕部门立法背后的利益扩张

2006-03-12 21:47:12 来源：新华网

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“新华视点”记者李亚彪、顾瑞珍、郭奔胜

    链接http://news.qq.com/a/20060312/001006.htm 　 2006年03月12日18:01 　

              新华网北京3月12日电题：尊重民意还是尊重利益？

            ——代表委员呼吁警惕部门立法背后的“利益扩张”现象

    立法为民，保障国家利益和公民权益不受侵犯，是立法公正的核心价值观。令人担忧的是，一段时间内，在一些法律、法规和规章的起草制定过程中，部门“小利益”在悄然扩张，一点点“分割吃掉”国家和公众的利益。

    “行政权力部门化，部门权力利益化，部门利益法制化，这类现象不能再重演了。”陈勋儒委员等人面对部门立法背后的“利益扩张”现象，大声呼吁。

　   “小利益”，在“法律幌子”下悄悄扩张

    现实中经常会发生这样的情况：当某些权力部门的工作做得不好或者人民群众不满意时，他们言必称“法律法规不健全”。然而细究起来，他们所说的“不健全”并不是保障国家和公民权益的法律法规，而是法律法规中为本部门争权争利的“规定不健全”。

    吉林大学教授王维忠代表认为，立法成为政府部门占有权力资源的方式和分配既得利益的手段是一个必须高度警惕的问题。行政立法往往由行政机关自己起草、自己制定、自己执行，导致“行政权力部门化，部门权力利益化，部门利益法制化”。过滥的行政许可、不当的行政处罚、集资、摊派、管制等严重侵害公民、法人和其他组织正当权益的行政行为，多是以行政立法的面目出现的。

    陈勋儒委员说，有的部门法中的功利性、随意性，使政府公信力大打折扣。管理部门与管理对象如垄断性企业间的密切关系，甚至直接利益关系，使行政立法容易被强势利益集团所影响。

    我国的行政立法在改革开放以后发展很快。据统计，截至2005年底，国务院制定了近千件行政法规，国务院各部门和地方政府制定法规规章数万件，覆盖政治、经济、社会各个领域，其积极作用不言而喻。

    “但在这个过程中，部门利益通过立法不断扩张，挤占社会公众利益的现象也决不是个别现象，其危害性值得我们高度警惕。”代表委员们说。

    “神仙打起仗”没完没了百姓遭了殃糊里糊涂

    陈勋儒委员等人认为，各行政机关从自身管理需要出发，纷纷以法规、规章或规范性文件等立法形式，尽最大可能扩大自身权限。各自的利益不断扩张必然产生相互的利益交叉，而利益交叉又产生利益冲突。在客观上造成“神仙打仗”，百姓糊里糊涂跟着遭殃的局面。

    几年前，东北某地交警与农机部门爆发了农用车管理之争。当时，交警部门下发通知，要求各地发现悬挂农机部门核发的农用运输车号牌上路者，一律查扣，有的按无证驾车予以处罚。通知下发后，交警在各地对正常行驶挂有农机号牌的农用车，进行强制性拆牌、扣证、处罚。在摘牌的同时，交警部门还强行为数千名驾驶员重新落籍、办证，每人收1千多元。

    为了占据上风，两家各自拿出有关部委的相关法规条例。看到两部门都理由充足，一些运输业户给弄糊涂了：“到底谁说了算？到底要执行哪个法规条例？农民买台车容易吗？上面‘顶牛’，农民凭啥跟着倒霉？”

    “谁都有道理”的法规规章打架，并非个案。“部门利益掣肘，通过百姓的食品安全就可见一斑。”有代表统计，近年来，政府对食品安全投入了大量人力物力，可在管理上却出现农业、质检、卫生、工商、商务及城管等多个婆婆。“这么多部门，你管你的，我管我的，有利的管，无利的不管，分割的是百姓的利益。”

    祝义才代表曾调查发现，在这些部门后面，有食品标准、产品质量、食品卫生、农药管理、动物防疫等20部以上的专业性法律法规，然而法与法之间相互协调性差，配套性差，成了真正的“部门法”。有收费的项目，大家争着去做；安全问题出事了，谁都可以推卸责任。

    多个法规规章的不一致、不衔接甚至互相打架，已经影响到了百姓生活的许多细节。在去年的两会上，关于婚检的问题曾引起代表委员的关注。北京大学法学院教授马忆南曾说，从立法层面说，当前中国在涉及婚检这一问题的法律法规很混乱。更有代表委员说，正是因为多数法律法规之间相互打架，造成婚检问题一直争论不休。

    “三柄利剑”严防借立法扩张利益

    立法过度“部门化”，执行起来难度就大，社会效果更无法体现。而严防借立法之机扩张部门的利益，更是迫在眉睫。

    在一些大江大河流域，水利与环保各自为政，互不侵犯对方利益，“环保不下河，水利不上岸”，结果出现一些生态环境管理盲点。“有些部门立法时很容易产生利益交叉，比如地震、城建与商业部门，有时连法制部门都协调不了。”刘淑莹代表说。

    陈勋儒委员说，防止部门利益继续扩张，可以尝试打造“三柄利剑”：一是立法回避制度，有直接利益关系的部门不参与起草工作，可以采取委托起草等方式；二是立法公开制度，立法的每一步都应该让社会公众看得见；三是立法参与制度，受立法影响的相关人有权参与立法，表达意见。

    事实上，在开门立法方面，全国人大及其常委会已经显现出这样的胸怀与气魄。物权法草案向社会公布，收到各界意见上万条；全国人大常委会举办个税起征点听证会，直接听取民众意见。此外，在控制立法中部门权力扩张方面，行政许可法的实施也起到了积极的约束作用。

    陈勋儒委员还提出，行政立法经费必须纳入财政预算，经费的使用情况向社会公开，这样可以控制立法的总量，慎用立法资源，同时有助于杜绝强势利益集团借提供经费等方式对立法施加不当影响，防止立法中的腐败行为。

    过去，全国人大常委会对行政法规和地方性法规一般是只“备案”少“审查”，现在这一状况正在得到改变，并从被动审查走向主动审查。一些代表委员希望，作为最高国家权力机关常设机构的全国人大常委会，从维护法律尊严、保障法律统一的角度进一步加大审查力度，有效防范部门利益法制化。

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